Mimo niestosowania do zamówień podprogowych regulacji Pzp muszą one zostać udzielone zgodnie z regulacjami innych aktów prawnych, w tym częstokroć z ustawą o finansach publicznych (u.f.p.), stanowiącą podstawowy akt prawny dotyczący wydatkowania środków przez jednostki sektora finansów publicznych, a także Kodeksem cywilnym (k.c.).
POLECAMY
Ważne!
Przywołane akty prawne mają istotne znaczenie dla zamówień podprogowych, nie są one jednak jedynymi regulacjami, których uwzględnienie jest niezbędne. Nie można bowiem pomijać ustaw regulujących takie zagadnienia jak sposób działania poszczególnych instytucji zamawiających, ich status organizacyjno-prawny czy też zakres zadań.
Ponadto zachowania zamawiających muszą być zgodne z zasadami Prawa zamówień publicznych znajdującymi zastosowanie do wszystkich zamówień niezależnie od ich wartości. Wyznaczają one bowiem ogólne standardy postępowania w danym obszarze życia społecznego.
Regulacje ustawy o finansach publicznych wpływające na zamówienia podprogowe
Wśród regulacji mających istotne znaczenie przy udzielaniu zamówień podprogowych została wskazana ustawa o finansach publicznych. Jej przepisy powinny być stosowane przez wszystkie podmioty zobowiązane do stosowania przepisów u.f.p.
Niewątpliwie wśród nich należy wymienić regulacje rozdziału 5, zatytułowanego „Zasady gospodarowania środkami publicznymi”. Jedną z nich jest art. 44 ust. 3 u.f.p. zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Ważne!
Przywołana regulacja określa ramy legalnego dokonywania wydatków w jednostkach sektora finansów publicznych. Należy przyjąć, że cały proces wydatkowania środków publicznych powinien pozostawać w zgodności z przywołanymi zasadami.
Dokonywanie wydatków powinno przede wszystkim następować w sposób celowy. Pod pojęciem celowości dokonywania wydatków należy rozumieć ich adekwatność dla osiągnięcia założonych celów. Celowość oznacza nakaz wydatkowania środków publicznych, jeżeli jest to konieczne dla wykonania zadania.
Prawnie regulowany zakres upoważnienia do dokonywania wydatków nie jest limitowany wyłącznie kwotami ujętymi w planie finansowym jednostki, ale wymaga przede wszystkim oparcia w istniejących przepisach prawa, które nie mogą być naruszane1. Zamawiający zobowiązany jest zatem do przemyślenia, czy wydatkowanie środków na usługi, dostawy albo roboty budowlane jest konieczne. Nie jest bowiem zgodne przywołaną zasadą wydatkowanie środków w oderwaniu od realizowanych zadań. Nawet oszczędne nimi dysponowanie będzie rozrzutnością w przypadku braku zaistnienia uzasadnienia dla ponoszenia wydatków.
Ważne!
Jeżeli wydatkowanie środków okaże się celowe, niezbędne jest dokonanie tego w sposób oszczędny. Oszczędność należy natomiast postrzegać jako nakaz minimalizowania wykorzystywanych zasobów. Minimalizowanie wydatków nie może jednak być rozumiane w sposób skrajny, równie istotna jak bezwzględna wysokość wydanych środków jest jakość uzyskanych efektów.
Dla zachowania odpowiedniego poziomu oszczędności niezbędne jest dążenie do uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów. Ponadto wydatkowanie środków publicznych powinno następować przy zastosowaniu optymalnych metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Metody i środki, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p., w przypadku zamówień podprogowych w znacznej mierze zależą od wyboru zamawiającego.
Zamawiający, szanując pozostałe zasady, zobowiązany jest dostosować stosowane przez siebie środki i metody do swoich potrzeb, co powinno nastąpić w zgodzie z intencją ustawodawcy przyświecającą mu przy wyłączeniu obowiązku stosowania regulacji Pzp.
Wydatki powinny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Terminowość wymaga, aby wydatki były ponoszone w prawnie określonych terminach. Mogą one wynikać z ustaw, czynności prawnych, prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji2.
(…) Dokonywanie wydatków po terminie, a więc w taki sposób, który powoduje zapłatę odsetek (…) nie sposób żadną miarą uznać za dokonanie wydatków z pozytywnym wynikiem. Dokonanie wydatków po terminie doprowadziłoby bowiem do znacznego uszczuplenia środków publicznych3.
Wydawanie środków publicznych musi również następować w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Jednostka sektora finansów publicznych czyni zadość obowiązkowi terminowego wykonywania zobowiązań pieniężnych, jeżeli dokonuje wydatku przed upływem terminu płatności.
O tym, że dla prawidłowości dokonywania wydatków publicznych podstawowe znaczenie ma tryb ich dokonywania, świadczy art. 44 ust. 4 u.f.p. wskazujący, że: jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Ważne!
Zamawiający w przypadku zamówień podprogowych nie jest obowiązany do stosowania szczegółowych regulacji Pzp, ale samodzielnie musi ustalić takie tryby nabywania dóbr, by następowało to zgodnie z zasadami oszczędności i efektywności, a także poszanowaniem zasad Prawa zamówień publicznych.
Regulacje Kodeksu cywilnego wpływające na zamówienia podprogowe
Brak szczegółowych regulacji dotyczących zawierania kontraktów przez podmioty administrujące skutkuje koniecznością odwołania się w tym zakresie do regulacji Kodeksu cywilnego. W zamówieniach podprogowych znajdują one szersze zastosowanie niż w przypadku zamówień udzielanych na podstawie szczegółowych regulacji Pzp. Nie jest celowe wskazywanie wszystkich regulacji Kodeksu cywilnego mających zastosowanie do zamówień podprogowych. Istotne jest jednak skrótowe przybliżenie zasady swobody umów, wyrażonej w art. 3531 k.c. Zasada ta bowiem obowiązuje w zakresie, w jakim nie koliduje z przepisami prawa publicznego normującymi takie kwestie jak: zadania podmiotów administracyjnych, organizacja wewnętrzna tych podmiotów czy cel wydatkowania środków. Dzięki temu uzupełnia ona przestrzeń związaną z wydatkowaniem środków w ramach zamówień podprogowych.
Swoboda kontraktowania składa się z następujących swobód:
- kształtowania treści umów, którą można zwięźle opisać jako kompetencję do ustalenia zapisów umownych zgodnie z wolą stron, strony przy tym nie są związane ustawowymi typami umów, przysługuje im natomiast uprawnienie do przyjęcia bez jakichkolwiek modyfikacji typu umowy uregulowanego normatywnie, zawarcie umowy mieszanej bądź umowy modyfikującej ustawowy typ umowy, oraz zawarcie umowy nienazwanej;
- zawierania umów, które dotyczą decyzji o zawarciu bądź niezawarciu umowy, wyborze kontrahenta oraz o zakończeniu stosunku umownego;
- formy zawartej umowy;
- zmiany lub rozwiązania istniejącego stosunku umownego w drodze porozumienia kontrahentów.
Ważne!
W zasadę swobody umów wpisane są ograniczenia wskazane w art. 3531 k.c.
Zgodnie z przywołanym przepisem swobodę umów ogranicza:
1. Ustawa
Ograniczenie swobody umów poprzez ustawę, odnosi się do każdej normy prawnej wyinterpretowanej na podstawie obowiązujących tekstów prawnych, a więc również należących do prawa administracyjnego, co ma istotne znaczenie w przypadku zamówień podprogowych.
2. Zasady współżycia społecznego
Należy zauważyć, że ograniczenie to odnosi się do klauzuli mającej za zadanie wprowadzenie uczciwości oraz poprawności w relacjach z drugą stroną umowy. Zasady współżycia społecznego odwołują się do powszechnie pozytywnie ocenianych wartości w danym społeczeństwie.
3. Właściwość (natura) stosunku zobowiązaniowego
Pojęcie natury stosunku zobowiązaniowego nie ma jasnej i precyzyjnie określonej treści znaczeniowej. Niewątpliwie jednak w przypadku zamówień podprogowych to ograniczenie swobody kontraktowania ma istotne znaczenie, gdyż w szerokim zakresie pozwala uwzględnić specyfikę zawierania umów w celu realizacji zadań publicznych.
