Dołącz do czytelników
Brak wyników

Otwarty dostęp , Kompendium nowego Pzp

1 października 2020

NR 186 (Październik 2020)

Analiza potrzeb i wymagań – ewaluacja zamówienia

89

Nowa ustawa – Prawo zamówień publicznych, która mimo że nie zmienia zasadniczo dotychczasowego systemu zamówień publicznych, wprowadza jednak nowe dla zamawiających obowiązki. Należy do nich m.in. wynikający z art. 83 obowiązek wykonania analizy przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Wykonanie analizy związane jest ze zwiększeniem roli planowania w zamówieniach publicznych. Zgodnie z uzasadnieniem projektu nowej ustawy Pzp (druk sejmowy nr 3624, dostępny pod adresem: http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3624), instrumentami zwiększającymi znaczenie planowania w zamówieniach publicznych będą, poza obowiązkiem wykonania analizy, również m.in. określanie przez centralne organy administracji rządowej strategii zakupowych zgodnych z polityką zakupową państwa (art. 23 ustawy), czy wprowadzenie obowiązku aktualizacji rocznych planów postępowań (art. 23 ust. 4 n. Pzp).

Planowanie jest jednym z instrumentów zapewnienia maksymalnej efektywności zamówień. Ten cel wysuwa się na pierwszy plan w wielu aspektach nowej ustawy, a analiza potrzeb zamawiającego – właściwie wykonana i wdrożona – powinna być narzędziem bezpośrednio wpływającym na wzrost efektywności zakupów.

Ustawodawca zdecydował nawet o wprowadzeniu do ustawy Pzp zasady efektywności jako jednej z podstawowych zasad rządzących systemem zamówień publicznych. 
Art. 17. 1. Zamawiający udziela zamówienia w sposób zapewniający: 

POLECAMY

  • najlepszą jakość dostaw, usług oraz robót budowlanych, uzasadnioną charakterem zamówienia, w ramach środków, które zamawiający może przeznaczyć na jego realizację, oraz
  • uzyskanie najlepszych efektów zamówienia, w tym efektów społecznych, środowiskowych oraz gospodarczych, o ile którykolwiek z tych efektów jest możliwy do uzyskania w danym zamówieniu, w stosunku do poniesionych nakładów. 

Ustawodawca w cytowanym powyżej uzasadnieniu projektu ustawy wskazuje również na rozumienie zasady efektywności ekonomicznej jako obowiązku udzielenia zamówienia w sposób zapewniający zarówno najlepszą jakość przedmiotu zamówienia w stosunku do środków, które zamawiający może przeznaczyć na jego realizację, jak i najlepszy stosunek nakładów do efektów, w tym efektów społecznych, środowiskowych i gospodarczych. 

Drugim, po analizie potrzeb i wymagań, narzędziem, na które warto zwrócić uwagę, mówiąc o efektywności zamówień, jest ewaluacja realizacji zamówienia, od 1 stycznia 2021 r. wykonywana w formie raportu z realizacji zamówienia. Zacznijmy jednak od analizy potrzeb i wymagań.

Analiza potrzeb i wymagań

1. Podmioty objęte obowiązkiem wykonania analizy potrzeb i wymagań
Podmioty zobowiązane do przeprowadzenia analizy potrzeb i wymagań to zamawiający publiczni. Nowa ustawa definiuje jako zamawiających publicznych (art. 4 ustawy): 

  1. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; 
  2. inne państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej; 
  3. tzw. podmioty prawa publicznego, tj. osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2 art. 4 n. Pzp, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot alternatywnie:
    a) finansują je w ponad 50%,
    b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, 
    c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, 
    d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego; 
  4. związki podmiotów, o których mowa w pkt 1 lub 2, lub podmiotów, o których mowa w pkt 3.

Obowiązkiem tym nie będą zatem objęci zamawiający sektorowi (art. 5 ustawy). Również w zakresie, w którym zamawiający publiczny działa w roli zamawiającego sektorowego (tj. zgodnie z art. 5 pkt 1 w zakresie, w jakim wykonuje jeden z rodzajów działalności sektorowej określonej w art. 5 ust. 4 n. Pzp, nie będzie on zobowiązany do wykonania analizy potrzeb i wymagań w odniesieniu do działalności sek-
torowej. Stosowne wyłączenie zawiera art. 362 ustawy. 

Analizy nie będą musieli wykonywać tzw. zamawiający subsydiowani, o których mowa w art. 6 ustawy. 

2. Zamówienia objęte obowiązkiem wykonania analizy
Analiza potrzeb i wymagań wykonywana będzie obowiązkowo w odniesieniu do zamówień o wartości równej lub przekraczającej równowartość progów unijnych. Zamawiający publiczny może odstąpić od dokonania analizy potrzeb i wymagań, w przypadku gdy:

  1. zachodzi podstawa udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia, o której mowa w art. 209 ust. 1 pkt 4 (pilna potrzeba udzielenia zamówienia), lub 
  2. zachodzi podstawa udzielenia zamówienia w trybie zamówienia z wolnej ręki, o której mowa w art. 214 ust. 1 pkt 5 (natychmiastowa potrzeba udzielenia zamówienia). 

3. Termin wykonania analizy potrzeb i wymagań
Art. 83 ust. 1 ustawy określa jedynie najpóźniejszy termin wykonania analizy, którym jest wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia. Termin może być jednak odleglejszy w czasie niż 3 lub 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania, jeżeli dotyczy wykonania szacowania wartości zamówienia odpowiednio dla usług i dostaw oraz dla robót budowlanych (art. 36 ust. 1 ustawy). 

Ważne

Zasadne jest wykonanie analizy przed przygotowaniem projektu planu finansowego jednostki uwzględniającego dane zamówienie i przed wprowadzeniem zamówienia do planu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Związane jest to z celem tej instytucji, którą jest wybór optymalnego i efektywnego wariantu realizacji określonego zadania czy zaspokojenia danej potrzeby. 


Oczywiście, biorąc pod uwagę czas, jaki może upłynąć od dnia wykonania analizy do chwili wszczęcia postępowania, analiza nie może się zdezaktualizować. Ustawa nie przewiduje bowiem obowiązku aktualizacji analiz w razie zmiany okoliczności, uwzględnionych przy wykonaniu analizy, a zaistniałych przed wszczęciem postępowania. 
Biorąc jednak pod uwagę cel przepisu, konieczne jest wykonanie przeglądu analizy i jej aktualizacji w niezbędnym zakresie, w przypadku przykładowo:

  • istotnych zmian na rynku, w tym rynku pracy, mogących mieć znaczenie dla wyboru sposobu zaspokojenia określonej potrzeby;
  • istotnej zmiany stanu prawnego wpływających na wybór wariantu realizacji zamówienia;
  • zmian dostępności finansowej – co dotyczy środków przeznaczanych przez zamawiającego na sfinansowanie zamówienia, ale także – w razie finansowania projektu przez wykonawcę – istotnych zmian na rynku usług finansowych.

Podane przykłady – dotyczą takich zmian w otoczeniu postępowania, które mogą wpłynąć znacząco na wybór sposobu zaspokojenia określonej potrzeby lub wybór wariantu zrealizowania zamówienia. Są to kwestie kluczowe, które określają, czy postępowanie w ogóle będzie wszczynane, a jeśli tak – w jakim trybie i formie. 

Cel sporządzenia analizy potrzeb i wymagań wskazuje jednoznacznie, że co najmniej aspekty wpływające na decyzję o wszczęciu postępowania i jego zakresie powinny zostać przeanalizowane ponownie w razie zmian wpływających na wnioski z analizy.

Ważne

Analiza nie jest celem samym w sobie – w razie zmian w otoczeniu projektu, wpływających na decyzję o ogłoszeniu postępowania Pzp, dobrą praktyką powinno być wykonanie aktualizacji analizy i potwierdzenie lub zaprzeczenie decyzji o wszczęciu postępowania w określonym kształcie.


Powtórzenie postępowania o udzielenie zamówienia po jego unieważnieniu formalnie powoduje obowiązek wykonania analizy dla powtórzonego postępowania. Nie ma przy tym przeszkód, aby wykorzystać poprzednio wykonane analizy, potwierdzając ich aktualność. Należy jednak pamiętać, że analiza nie jest dokumentem wymaganym od zamawiającego jedynie formalnie. Może ona i powinna być narzędziem wspomagającym zarządzanie procesami zakupowymi.

W razie unieważnienia postępowania dobrą praktyką jest dokonanie przeglądu dokumentacji postępowania oraz jej modyfikacji pod kątem zmniejszenia ryzyka ponownego unieważnienia. Szczególnie istotne jest to w przypadku, w którym zamawiający nie uzyskał żadnej ważnej oferty lub wszystkie oferty przekroczyły możliwości finansowe zamawiającego.

Przepisy wprowadzające ustawę Pzp nie zawierają zaleceń wyłączających stosowanie art. 83 w czasie. Należy uznać, że analiza musi zostać wykonana w każdym przypadku wszczęcia postępowania od dnia wejścia w życie nowej ustawy, również w pierwszych dniach stycznia 2021 r.

4. Zakres analizy potrzeb i wymagań
Zakres analizy potrzeb i wymagań obejmuje zgodnie z art. 83 ust. 2 i 3: 

  • badanie możliwości zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb z wykorzystaniem zasobów własnych;
  • rozeznanie rynku: 
    a) w aspekcie alternatywnych środków zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb, 
    b) w aspekcie możliwych wariantów realizacji zamówienia albo wskazuje, że jest wyłącznie jedna możliwość wykonania zamówienia; 
  • orientacyjną wartość zamówienia dla każdego z wariantów;
  • możliwość podziału zamówienia na części; 
  • przewidywany tryb udzielenia zamówienia; 
  • możliwość uwzględnienia aspektów społecznych, środowiskowych lub innowacyjnych zamówienia; 
  • ryzyka związane z postępowaniem o udzielenie i realizacją zamówienia.

Zakres ten jest dość ogólny, a chwilami metodologicznie niekonsekwentny. Pamiętajmy jednak, że przepis wskazuje jedynie zakres minimalny, a zakres analizy powinien zostać dostosowany przez zamawiającego do rodzaju i wartości konkretnego zamówienia. W większości przypadków, dla wypełnienia celu wykonania analiz, szczególnie w przypadku bardziej skomplikowanych zamówień, zakres wykonywanych czynności będzie znacznie szerszy niż wskazany w przepisie.

Zgodnie z uzasadnieniem projektu nowej ustawy Pzp: (…) przepisy ustawy nie określają formy, w jakiej powinna zostać sporządzona analiza ani terminu na jej wykonanie. Wskazują one jedynie pewne stałe elementy, które należy rozważyć przy sporządzaniu analizy potrzeb i wymagań. Ponadto analiza potrzeb i wymagań nie musi być sporządzana w postaci oddzielnego dokumentu, przygotowywanego wyłącznie w związku z dyspozycją przedmiotowego przepisu. 

Ważne

Ustawa nie narzuca pełnego zakresu analizy potrzeb i wymagań ani jej formy. Udokumentowanie analizy będzie jednak konieczne dla celów audytowych.


5. Analiza sposobu zaspokojenia potrzeb i warianty realizacji zamówienia
To, co jest bodaj najistotniejsze w wymaganym zakresie analizy potrzeb i wymagań, to zakres wskazany w art. 83 ust. 2 – czyli badanie możliwości zaspokojenia potrzeb z wykorzystaniem własnych zasobów oraz rozeznanie rynku w aspekcie alternatywnych środków zaspokojenia potrzeb lub możliwych wariantów realizacji. 

Przepis ten może zostać odczytany w taki sposób, że analiza powinna się składać z następujących kroków:

a) Identyfikacja określonej potrzeby 

Identyfikacja potrzeby wymaga odpowiedzi na określone pytania. Mogą one przykładowo dotyczyć tego:

  • Na jakie trudności i potrzeby zamawiający napotyka w swojej pracy? 
  • Jakie są potrzeby użytkowników infrastruktury publicznej (np. dróg publicznych)?
  • Które z potrzeb są kluczowe z punktu widzenia celów instytucji?
  • Jak pilne jest zaspokojenie zidentyfikowanych potrzeb?

Przykład

Potrzeba uzyskania przez pracowników wiedzy z zakresu nowej ustawy Pzp, np. konieczność zwiększenia wiedzy i umiejętności pracowników dużej instytucji publicznej, w związku z wejściem w życie nowej ustawy Pzp. Będzie to potrzeba instytucji zamawiającej, ale zamawiający identyfikują w swojej pracy również potrzeby obywateli, przedsiębiorców czy użytkowników infrastruktury, którą zarządzają. Potrzeby 
mogą być zatem niezwykle zróżnicowane i specyficzne dla każdego rodzaju zamawiającego.

Zauważmy, że nie identyfikujemy w tym momencie jeszcze narzędzia czy środka zaspokojenia tej potrzeby. Zasadniczo działania nie zaczynamy też od wpisania do planu postępowań o udzielenie zamówienia szkoleń z nowej ustawy Pzp – to powinien być dopiero wynik wykonanej analizy potrzeb i wymagań.


b) badanie możliwości zaspokojenia potrzeb z wykorzystaniem własnych zasobów

Konsekwencją badania możliwości zaspokojenia potrzeby z wykorzystaniem własnych zasobów może być zmiana zakresu zamówienia – np. jego zmniejszenie albo zamówienie szkoleń dla przyszłych trenerów wewnętrznych.

Przykład

Potrzeba uzyskania przez pracowników wiedzy z zakresu nowej ustawy Pzp. Można rozważyć, czy w zespole nie ma osób już przeszkolonych w znacznym stopniu z zakresu nowej ustawy, które mogłyby szkolić kolejne osoby z naszej instytucji. Wątpliwe, aby w naszym przykładzie było to wystarczające narzędzie dla zaspokojenia tej potrzeby. Jest jednak wiele przykładów szkoleń realizowanych z powodzeniem w formule szkoleń wewnętrznych. Dają one nie tylko możliwość zmniejszenia kosztów realizacji szkoleń, lecz także zwiększania kompetencji szkoleniowych własnych pracowników.


c) analiza alternatywnych względem zamówienia środków zaspokojenia potrzeb

Jeśli uznamy, że konieczne jest skorzystanie ze szkoleń zewnętrznych, możemy rozważyć środki alte...

Artykuł jest dostępny w całości tylko dla zalogowanych użytkowników.

Jak uzyskać dostęp? Wystarczy, że założysz konto lub zalogujesz się.
Czeka na Ciebie pakiet inspirujących materiałow pokazowych.
Załóż konto Zaloguj się

Przypisy