Dołącz do czytelników
Brak wyników

Zdaniem eksperta

24 kwietnia 2020

NR 183 (Kwiecień 2020)

Błędy w opisie przedmiotu zamówienia

97

Na początku 2020 roku Urząd Zamówień Publicznych opublikował w Informatorze nr 4/20191 dotyczącą zestawienia błędów popełnianych przez zamawiających, w zakresie stosowania przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych, w opisie przedmiotu zamówienia.

Zestawienie to jest wynikiem kontroli postępowań o zamówienie publiczne przeprowadzonych przez Prezesa UZP. Przybrało ono kształt praktycznych, zanonimizowanych przykładów opisujących pokrótce stwierdzone naruszenia przez zamawiających przepisów Pzp w opisie przedmiotu zamówienia1. Zagadnienie jest o tyle ważne, że sposób opisania przedmiotu zamówienia może wpływać na losy całego przetargu. Jeżeli opis zostanie dokonany prawidłowo, to można mówić o zdrowej konkurencji w postępowaniu, jeżeli nie, to nieprawidłowy opis może w nieuprawniony sposób ograniczać krąg oferentów zdolnych do wykonania zamówienia i otwierać możliwość złożenia odwołania. Nieprawidłowości w opisie przedmiotu zamówienia mogą ujawnić się też na etapie realizacji zamówienia i utrudniać współpracę na linii zamawiający–wybrany wykonawca.

Sięgnijmy zatem po przykłady z Informatora UZP. Jak bowiem pokazuje praktyka, tematyka związana z prawidłowym opisywaniem przedmiotu zamówienia ciągle bywa dla zamawiających problematyczna. 

Przykład pierwszy

Przedmiotem zamówienia było zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych drogowych, organizacji ruchu i energetycznych, w ramach wskazanej przez zamawiającego ulicy miejskiej. Zamówienie było realizowane w formule „zaprojektuj i wybuduj”, dlatego opis przedmiotu zamówienia został dokonany za pomocą programu funkcjonalnoużytkowego (PFU). 

W ramach PFU zamawiający wskazał, że zamówienie obejmuje odcinek określonej ulicy na długości 270 m. Informacja ta znalazła się nawet w kilku miejscach dokumentacji przetargowej, przy czym zamawiający precyzyjnie wskazał graniczne skrzyżowania inwestycji. Określił także zakres robót niezbędnych do wykonania w ramach zamówienia, wśród których pojawiły się m.in. roboty rozbiórkowe istniejących nawierzchni drogowych, wykonanie koryta pod konstrukcję nawierzchni ulicy, wykonanie wykopów liniowych – oświetlenie uliczne oraz wykonanie zaprojektowanych warstw konstrukcji nawierzchni (jezdnia, zjazdy i chodniki). W PFU znalazło się też stwierdzenie o konieczności wykonania jezdni z asfaltobetonu. 

Jednocześnie, powołując się na formułę przetargu („zaprojektuj i wybuduj”), zamawiający w dokumentacji przetargowej zaznaczył, że rodzaje i ilości robót określone w PFU mogą ulec zmianie po opracowaniu dokumentacji projektowej. Co więcej, wskazał, że szczegółowe rozwiązania wpływające na zwiększenie wartości i zakresu robót stanowią ryzyko wykonawcy i nie będą traktowane jako roboty dodatkowe.
Na etapie realizacji zamówienia, po dokonaniu odkrywek oraz analizie stanu podbudowy, okazało się, że na jednym z odcinków ulicy podbudowa ma bardzo niską nośność. Zamawiający zdecydował więc o zmianie zakresu robót, w szczególności poprzez rozszerzenie prac do przeprowadzenia na tym odcinku o wykonanie wzmocnionej podbudowy, krawężników, chodników i zjazdów bramowych. Z kolei na pozostałym odcinku ulicy, którego stan techniczny określono jako poprawny, zamawiający zdecydował o ograniczeniu prac do wykonania, argumentując, że w obliczu ograniczonych środków finansowych ich realizacja we wcześniej założonym kształcie byłaby niegospodarnością. 

Jak ujawniono w trakcie kontroli Prezesa UZP, odcinki ulicy, których stan oceniono jako poprawny, zostały wcześniej zrealizowane przez deweloperów, o czym zamawiający wiedział na etapie postępowania.
W efekcie odcinek ulicy objęty faktyczną przebudową wyniósł jedynie ok. 94 m, zamiast wcześniej wskazywanych w PFU 270 m. Prace faktycznie wykonane na tym znacznie skróconym odcinku miały charakter kompleksowy, polegający nie tylko na wymianie nawierzchni, ale również na wykonaniu nowej podbudowy pod nawierzchnię zdolną przenieść rzeczywiste obciążenie od pojazdów. W trakcie realizacji umowy doszło więc do daleko idących odstępstw od oryginalnego opisu przedmiotu zamówienia określonego za pomocą PFU.
 

Ważne

W tak określonym stanie faktycznym Prezes UZP stwierdził naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2, art. 7 ust. 1 Pzp oraz § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego2. 


Prezes UZP uznał mianowicie, że sytuacja, w której:

  • opis przedmiotu zamówienia zawarty w PFU stanowi, że zamówienie dotyczy odcinka drogi o długości 270 m i wskazuje, jakie roboty budowlane są do wykonania, a jednocześnie
  • zamawiający w efekcie dopuszcza tak daleko idące zmiany zakresu i rodzaju robót po opracowaniu dokumentacji projektowej, że ostatecznie wykonany odcinek ulicy ma tylko ok. 94 m, przy czym zakres prac jest zupełnie inny, niż pierwotnie planowano, 
  • stanowi to naruszenie obowiązku opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, przy uwzględnieniu wszystkich wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie oferty, tj. art. 29 ust. 1 Pzp. 

Zdaniem Prezesa UZP tak opisany przedmiot zamówienia naruszał również zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a więc nie tylko wprost art. 29 ust. 2 Pzp, ale również art. 7 ust. 1 Pzp – głównie z tego powodu, że na etapie przetargu wykonawcy nie byli w stanie stwierdzić, że ostateczny przedmiot zamówienia aż tak się zmieni. Utrudniało im to zatem prawidłowe przygotowanie ofert i ich wycenę. Zamawiający nieprawidłowo sporządził też PFU, ponieważ nie zawarł w nim charakterystycznych parametrów określających wielkość obiektu lub zakres robót budowlanych, wymaganych w § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, czym naruszył ten ostatni przepis, a także art. 31 ust. 2 Pzp.
 

Ważne

Zamawiający bronił się m.in. tym, że inwestycja była realizowana w formule „zaprojektuj i wybuduj”, a więc jak twierdził – siłą rzeczy – pewne zmiany były nieuniknione. Nie jest jednak tak, że w tej formule zamawiający ma pełną dowolność co do wprowadzanych zmian. 


W tej sprawie zamawiający zrezygnował z przebudowy odcinka drogi o długości ok. 160 m, spośród oryginalnych 270 m, a zakres prac na pozostałym odcinku uległ znacznej zmianie. 
Zamawiający twierdził również, że wykonawcy mieli możliwość zadawania pytań do dokumentacji przetargowej oraz odbycia wizji lokalnej na etapie postępowania. Oczywiście jest to prawda, ale zważyć należy, że w pierwszej kolejności to na zamawiającym spoczywa obowiązek odpowiedniego opisania przedmiotu zamówienia i nie może on ryzyka w tym zakresie przenosić na wykonawców. W tym kontekście, w toku kontroli zamawiający przyznał, że stwierdzenie niskiej nośności podbudowy było możliwe dopiero na etapie prac projektowych. Oznacza to, że wykonawcy – nawet gdyby zadali w tej sprawie pytania zamawiającemu lub odbyli wizję lokalną – i tak nie mieliby szans dowiedzieć się o faktach mających istotne znaczenie dla przygotowania ofert. 

Co do niegospodarności, którą przywoływał zamawiający, argumentując, że musiał zmienić zakres prac z uwagi na ograniczone środki finansowe, to Prezes UZP skwitował to stwierdzeniem, że argumenty natury ekonomicznej nie mogą zwalniać zamawiającego z obowiązku postępowania zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych. 

Przykład drugi

Kontrolowane postępowanie dotyczyło zamówienia publicznego na przebudowę drogi gminnej na długości 387 m.b. w zakresie określonym w dokumentacji projektowej, w tym m.in. wykonania prac, takich jak przebudowa podbudowy, przebudowa nawierzchni, budowa zjazdów, budowa przepustów drogowych, budowa kolektora wodnego. Było to więc również postępowanie na roboty budowlane, z tym że opis przedmiotu zamówienia został sporządzony za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych – zgodnie z art. 31 ust. 1 Pzp. 

W dokumentacji składającej się na opis przedmiotu zamówienia znalazły się m.in. określenia wskazujące na konieczność opracowania przez wybranego wykonawcę projektu organizacji ruchu i zabezpieczenia robót w trakcie trwania budowy. W specyfikacji technicznej wskazano, że przed przystąpieniem do robót wykonawca ma obowiązek przedstawić inżynierowi/kierownikowi projektu do zatwierdzenia uzgodnionego z odpowiednim zarządem drogi i organem zarządzającym ruchem projekt organizacji ruchu i zabezpieczenia robót w okresie trwania budowy. Ponadto zostały wskazane prace polegające na opracowaniu projektu tymczasowej organizacji ruchu oraz dokonania rozbiórki istniejącej nawierzchni z płyt betonowych.

W połączeniu z pozostałymi postanowienia...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy