Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z orzecznictwa TSUE

24 maja 2021

NR 192 (Maj 2021)

Gdy cena wynosi – 0 euro

23

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Słowenii w czerwcu 2018 r. opublikowało ogłoszenie o zamówieniu na dostęp do systemu informacji prawnej przez 24 miesiące. Szacunkowa wartość tej części zamówienia (składało się z dwóch części), ustalona przez ministerstwo, wyniosła 39 959,01 euro. W przewidzianym terminie wpłynęły dwie oferty, w tym oferta skarżącej w postępowaniu głównym spółki Tax-Fin-Lex, która zaproponowała cenę równą 0 euro1.

Decyzja zamawiającego

W dniu 11 stycznia 2019 r. zamawiający poinformował spółkę Tax-Fin-Lex o odrzuceniu jej oferty ze względu na wskazaną w niej ostateczną cenę równą 0 euro, co w ocenie ministerstwa było sprzeczne z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych, a także o udzieleniu zamówienia publicznego w zakresie jego pierwszej części drugiemu oferentowi. W dniu 17 stycznia 2019 r. spółka Tax-Fin-Lex zwróciła się do ministerstwa z wnioskiem o zmianę decyzji o odrzuceniu jej oferty. Wniosek ten ministerstwo oddaliło i w dniu 11 lutego 2019 r. przekazało sprawę do rozstrzygnięcia sądowi odsyłającemu, wszczynając tym samym postępowanie przed tym sądem.

POLECAMY

Decyzja sądu

Sąd odsyłający stwierdził, że chociaż dyrektywa 2014/24/UE nie reguluje bezpośrednio sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym, słoweński ustawodawca, dokonując transpozycji przepisów tej dyrektywy do prawa krajowego, postanowił, że pojęcie zamówienia publicznego będzie obejmowało zarówno zamówienia, których wartość przekracza próg określony w tejże dyrektywie, jak i te, których wartość jest niższa od tego progu. W ocenie tego sądu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest zatem właściwy do udzielenia odpowiedzi na przedłożone pytania.

Jeśli chodzi o istotę sprawy, sąd odsyłający podkreślił, że decyzja ministerstwa o odrzuceniu oferty spółki Tax-Fin-Lex była oparta tylko na jednej podstawie, dotyczącej zaproponowanej w ofercie kwoty. W tym zakresie sąd ten zastanawiał się:
Czy umowę można uznać za „umowę o charakterze odpłatnym” w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24/UE, jeżeli instytucja zamawiająca nie jest zobowiązana do żadnego świadczenia wzajemnego na rzecz drugiej strony umowy, na podstawie której uzyskuje ona jednak dostęp do nowego rynku lub nowych użytkowników, a co za tym idzie – referencje, co może stanowić dla niej korzyść gospodarczą w przyszłości.

Sąd odsyłający dążył zatem do ustalenia, czy okoliczność, że uzyskanie zamówienia publicznego samo w sobie przedstawia dla wykonawcy wartość gospodarczą, nawet jeśli wyrażenie tej wartości w formie pieniężnej, w momencie udzielania zamówienia lub zawierania umowy nie jest możliwe, wystarcza do uznania tej umowy za umowę o charakterze odpłatnym w rozumieniu wspomnianego przepisu.
Przy założeniu, że w takim przypadku nie mamy do czynienia z „umową o charakterze odpłatnym” w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24/UE, sąd odsyłający zastanawia się, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę prawną odrzucenia oferty, w której ustalona cena wynosi 0 euro. Sąd wskazuje, że w przypadku przyjęcia takiej oferty istniałoby ryzyko, że zawarta umowa nie zostanie uznana za umowę o wykonanie zamówienia publicznego. Instytucja zamawiająca wszczęłaby więc postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego ostatecznym skutkiem nie byłoby uzyskanie takiego zamówienia publicznego, lecz na przykład darowizna.

Sąd odsyłający zauważa jednak, że art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24/UE definiuje pojęcie „zamówienia publicznego” w celu określenia przypadków, w których dyrektywa ma zastosowanie, nie reguluje natomiast postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wskazuje jedynie, że instytucja zamawiająca, wszczynając takie postępowanie, jak w sprawie rozpatrywanej, uznała, iż w celu uzyskania usług będących przedmiotem owego zamówienia, będzie ona musiała spełnić świadczenie wzajemne. Zachowanie oferentów i treść ich ofert nie mogą wpływać na wstępną ocenę instytucji zamawiającej.
 

Ważne

Po wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i otrzymaniu ofert instytucja zamawiająca jest zobowiązana do wzięcia tych ofert pod uwagę oraz ich zbadania z uwzględnieniem wyłącznie wcześniej ustalonych wymogów.


Co więcej, instytucje zamawiające prowadzą postępowania o udzielenie zamówień publicznych nie w celu zawarcia umowy o charakterze odpłatnym, lecz po to, by uzyskać towary lub usługi. Otóż, nawet gdyby w niniejszej sprawie instytucja zamawiająca przyjęła ofertę z ceną równą 0 euro, nadal uzyskałaby ona usługi, na które udzielono zamówienia publicznego w drodze przetargu.

Pytania prejudycjalne

W świetle powyższych okoliczności krajowa komisja ds. kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych w Słowenii postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości UE z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

  1. Czy mamy do czynienia z „umową o charakterze odpłatnym” jako elementem zamówienia publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24/UE, w przypadku gdy instytucja zamawiająca nie jest wprawdzie zobowiązana do żadnego świadczenia wzajemnego, ale wykonawca poprzez wykonanie zamówienia publicznego uzyskuje dostęp do nowego rynku i referencje?
  2. Czy jest możliwe lub konieczne dokonanie wykładni art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24/UE w taki sposób, że stanowi on podstawę do odrzucenia oferty o cenie równej 0 euro?”.

Analiza pytań prejudycjalnych

W związku z tym, iż wartość zamówienia będącego przedmiotem postępowania głównego jest niższa niż przewidziany w art. 4 lit. b) dyrektywy 2014/24/UE próg 144 000 euro, zamówienie nie jest objęte zakresem stosowania tej dyrektywy. Jednakże, jak wskazuje sąd odsyłający, przy dokonywaniu transpozycji przepisów wspomnianej dyrektywy do prawa krajowego ustawodawca słoweński przyjął w art. 2 ust. 1 ZJN (odpowiednik Pzp – przyp. red.) definicję pojęcia „zamówienia publicznego” zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 tejże dyrektywy w taki sposób, że definicja ta znajduje zastosowanie do każdego zamówienia publicz-
nego podlegającego ZJN, niezależnie od jego wartości.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisów prawa UE dokonana przez Trybunał, w sytuacjach nieobjętych zakresem stosowania tych przepisów, jest uzasadniona, gdy przepisy te znalazły zastosowanie do prawa krajowego w sposób bezpośredni i bezwarunkowy, w celu zapewnienia identycznego traktowania tych sytuacji i sytuacji objętych zakresem stosowania rzeczonych przepisów1. Należy zatem – stwierdził TSUE – odpowiedzieć na przedłożone pytania.
 

Ważne

Sąd odsyłający, poprzez swoje pytania, dąży do ustalenia, czy art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że stanowi on podstawę prawną odrzucenia oferty złożonej w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie ze względu na to, że wobec zaproponowanej w ofercie ceny równej 0 euro instytucja zamawiająca nie spełniałaby żadnego finansowego świadczenia wzajemnego, nawet jeśli oferent ten poprzez wykonanie owej umowy uzyskałby dostęp do nowego rynku oraz referencje, na które mógłby się powołać w ramach późniejszych przetargów.


Należy w tej sprawie przypomnieć, że art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24 definiuje„zamówienia publiczne” jako: (…) umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy co najmniej jednym wykonawcą a co najmniej jedną instytucją zamawiającą, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług.

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że zwrot „o charakterze odpłatnym” oznacza, zgodnie z jego zwykłym prawnym znaczeniem, umowę, na mocy której każda ze stron zobowiązuje się do świadczenia w zamian za inne świadczenie2. Wzajemny charakter umowy jest tym samym zasadniczą cechą zamówienia publicznego3.

Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 47 opinii, chociaż owo świadczenie wzajemne nie musi koniecznie polegać na zapłacie kwoty pieniężnej, a zatem może ono zostać wynagrodzone poprzez inne formy świadczenia wzajemnego, takie jak zwrot kosztów poniesionych w celu wykonania uzgodnionej usługi4, nie zmienia to faktu, że:
 

Ważne

wzajemny charakter umowy o udzielenie zamówienia publicznego musi przekładać się na stworzenie prawnie wiążących zobowiązań dla każdej strony umowy, co do których musi istnieć możliwość dochodzenia ich wykonania na drodze sądowej5.


Wynika z tego, że umowa, w ramach której instytucja zamawiająca nie jest prawnie zobowiązana do spełnienia żadnego świadczenia w zamian za świadczenie, do którego wykonania zobowiązała się druga strona umowy, nie jest objęta zakresem pojęcia „umowy o charakterze odpłatnym” w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24/UE.

Okoliczność, że zawarcie owej umowy może przedstawiać dla oferenta wartość gospodarczą ze względu na to, że może się ono wiązać z uzyskaniem przez niego dostępu do nowego rynku lub dawać mu sposobność uzyskania referencji, jest zbyt losowa i w rezultacie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 63–66 opinii, nie może wystarczać do uznania rzeczonej umowy za „umowę o charakterze odpłatnym”.

Czy dyrektywa ma zastosowanie?

Art. 2 ust. 1 pkt 5 dyrektywy 2014/24/UE ogranicza się do zdefiniowania pojęcia „zamówień publicznych” na potrzeby ustalenia, czy dyrektywa ta ma w da...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy