Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z orzecznictwa KIO

1 września 2021

NR 195 (Wrzesień 2021)

Granice umowy ramowej

0 44

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 17 czerwca 2021 r. (sprawa C-23/20) dotyczył wydania, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wniosek w tej sprawie złożyła Komisja odwoławcza ds. zamówień publicznych Danii.

Wniosek dotyczył wykładni art. 18 ust. 1 oraz art. 33 i 49 dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych, a także pkt 7 i pkt 10 lit. a części C załącznika V do tej dyrektywy i art. 2d ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 92/13/EWG koordynującej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji. Został złożony w ramach sporu pomiędzy Simonsen & Weel A/S a regionem Jutlandii Północnej – Dania i regionem Danii Południowej w sprawie decyzji o zawarciu umowy ramowej z Nutricia A/S. […] Kwestie te reguluje Udbudsloven – ustawa nr 1564 o zamówieniach publicznych z dnia 15 grudnia 2015 r., która dokonuje transpozycji dyrektywy 2014/24/UE do prawa duńskiego. […]

POLECAMY

Postępowanie główne

W dniu 30 kwietnia 2019 r. regiony ogłosiły przetarg w trybie procedury otwartej, w rozumieniu dyrektywy 2014/24/UE, w celu zawarcia na okres czterech lat pomiędzy regionem Jutlandii Północnej a wykonawcą umowy ramowej na zakup zestawów do karmienia przez sondę pacjentów przebywających w domu i w zakładach opieki. W ogłoszeniu o zamówieniu wskazano, że region Danii Południowej będzie uczestniczyć jedynie „w drodze opcji” i że kandydaci są zobowiązani do składania ofert w odniesieniu do wszystkich pozycji zamówienia.

Ważne

Ogłoszenie to nie zawierało informacji na temat szacunkowej wartości zamówienia ani też informacji na temat maksymalnej wartości umów ramowych, szacunkowej lub maksymalnej ilości produktów, których zakup był przewidziany w umowach ramowych.

Jak wynika z załącznika 3 do ogłoszenia: wskazane szacunki i spodziewane wielkości zużycia są wynikiem prognoz instytucji zamawiającej, która jednak nie zobowiązuje się na mocy umowy ramowej do zamówienia określonej ilości dostaw lub do zakupów na określone kwoty. Innymi słowy, faktyczne zużycie może być wyższe albo niższe, niż wskazują na to szacunki.

Umowy ramowej nie można również uznać za umowę na wyłączność, w związku z czym instytucja zamawiająca mogła nabywać podobne produkty u innych dostawców zgodnie z przepisami regulującymi zamówienia publiczne.
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r. regiony uznały, że oferta Nutricii jest najkorzystniejsza i spółka ta wygrała przetarg. W dniu 19 sierpnia 2019 r. Simonsen & Weel wystąpił do Klagenævnet for Udbud (duńskiej komisji odwoławczej ds. zamówień publicznych), żądając stwierdzenia nieważności tej decyzji. Komisja nie nadała jednak skardze skutku zawieszającego, w wyniku czego region Jutlandii Północnej zawarł umowę ramową z wybranym oferentem. Region Danii Południowej nie skorzystał natomiast z przysługującej mu opcji.

Ważne

Simonsen & Weel podnosił w skardze, że nie wskazując w ogłoszeniu o zamówieniu szacunkowej ilości lub wartości produktów, które mają zostać dostarczone na podstawie umowy ramowej, regiony naruszyły w szczególności 
art. 49 dyrektywy 2014/24/UE, zasady równego traktowania i przejrzystości ustanowione w art. 18 ust. 1 tej dyrektywy, a także pkt 7 części C załącznika V do tej dyrektywy.

Zwracał również uwagę na to, że regiony powinny wskazać maksymalne ilości produktów, które mogą zostać nabyte w wykonaniu umowy ramowej lub jej maksymalną całkowitą wartość, gdyż w przeciwnym razie mogłyby sztucznie dzielić umowę ramową przez cały okres jej obowiązywania. […]

Ważne

Regiony twierdziły natomiast, że obowiązek wskazania w ogłoszeniu o zamówieniu zakresu lub wartości nie ma zastosowania do umów ramowych. Z brzmienia art. 33 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE wynika, że przewidywane ilości mogą zostać wskazane „w stosownych przypadkach”, co oznacza, że takie wskazanie jest dla instytucji zamawiającej fakultatywne.

[…] Uważały, że z przypadku przetargu dotyczącego umowy ramowej decydujące znaczenie ma kwestia, czy jest on również realizowany na rachunek innych instytucji zamawiających, co wynika z motywów 59–62 dyrektywy 2014/24/UE. Wymogu 
wskazania maksymalnej ilości lub wartości – o którym mowa w pkt 61 cytowanego przez składających skargę wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. (C-216/17, EU:C:2018:1034) – nie można rozszerzyć na przypadki nieporównywalne z uwzględnionymi w tamtej sprawie.

Regiony rozpisały przetarg na zawarcie umowy ramowej, która nie była umową na wyłączność ani umową wzajemną, i w trakcie przetargu nie znały zakresu konkretnego zapotrzebowania ani poziomu cen dla „poszczególnych zamówień”. W związku z tym nie były one w stanie dokonać wiarygodnego oszacowania wartości umowy ramowej.

W konsekwencji Klagenævnet for Udbud (duńska komisja odwoławcza ds. zamówień publicznych) zastanawiała się nad możliwością zastosowania, przez analogię, rozstrzygnięcia zawartego w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., (C-216/17, EU:C:2018:1034), biorąc pod uwagę szczególne okoliczności sprawy oraz fakt, że dyrektywa 2014/24/UE zawiera w odniesieniu do umowy ramowej zmiany, jakkolwiek nieznaczne, w stosunku do brzmienia poprzedniej dyrektywy 2004/18/UE – która miała zastosowanie w przywołanej przykładowo sprawie.

Wątpliwości duńskiego sądu dotyczyły w szczególności tego, czy maksymalny limit powinien określać zarówno maksymalne ilości, jak i maksymalne wartości produktów, które mogą zostać zakupione na podstawie umowy ramowej oraz czy górna granica powinna w danym przypadku być ustalona „z góry”, czyli w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SWZ, czy wystarczy jednak, by górny limit został określony po raz pierwszy w samej umowie ramowej, czyli po zakończeniu postępowania przetargowego.

W przypadku, gdyby instytucja zamawiająca nie wskazała prawidłowo górnej granicy, sąd odsyłający zastanawia się, czy na podstawie art. 2d dyrektywy 92/13/EWG umowę ramową zawartą na tej podstawie należy zrównać z sytuacją, w której żadne ogłoszenie o zamówieniu nie zostało opublikowane, a zatem należy ją uznać za bezskuteczną.

Pytania prejudycjalne

Klagenævnet for Udbud (komisja odwoławcza ds. zamówień publicznych) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

1. Czy zasady równego traktowania i przejrzystości określone w art. 18 ust. 1 [dyrektywy 2014/24/UE] i w art. 49 [dyrektywy 2014/24/UE] w związku z pkt 7 i pkt 10 lit. a) znajdującymi się w części C załącznika V do dyrektywy 2014/24/UE należy interpretować w ten sposób, że ogłoszenie o zamówieniu musi zawierać informację o szacunkowej ilości bądź szacunkowej wartości dostaw na podstawie umowy ramowej, której dotyczy przetarg? W przypadku udzielenia odpowiedzi
twierdzącej na niniejsze pytanie wniosła do Trybunału o wypowiedzenie się w kwestii tego, czy powyższe przepisy należy interpretować w ten sposób, że informacja ta musi zostać podana w odniesieniu do umowy ramowej
a) jako całości, czy
b) w odniesieniu do pierwotnej instytucji zamawiającej, która potwierdziła wolę zawarcia umowy na podstawie złożonej oferty, czy też
c) w odniesieniu do pierwotnej instytucji zamawiającej, która jedynie potwierdziła, że uczestniczy w jednej opcji zamówienia (w niniejszym przypadku: region Danii Południowej).

2. Czy zasady równego traktowania i przejrzystości określone w art. 18 ust. 1 [dyrektywy 2014/24/UE] oraz w art. 33 i 49 [dyrektywy 2014/24/UE] w związku z pkt 7 i pkt 10 lit. a) znajdującymi się w części C załącznika V do dyrektywy 2014/24/UE
należy interpretować w ten sposób, że ogłoszenie o zamówieniu bądź SWZ muszą określać maksymalną ilość bądź maksymalną wartość dostaw na podstawie umowy ramowej, której dotyczy przetarg, a gdy limit ten zostanie osiągnięty, rzeczona umowa przestanie wywoływać skutki prawne?
    
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na niniejsze pytanie wnosi się do Trybunału o wypowiedzenie się w kwestii tego, czy przepisy te należy interpretować w ten sposób, że powyższy maksymalny limit musi zostać wskazany w odniesieniu do umowy ramowej
a) jako całości, czy
b) w odniesieniu do pierwotnej instytucji zamawiającej, która potwierdziła wolę zawarcia umowy na podstawie złożonej oferty (w niniejszym przypadku: region Jutlandii Północnej), czy też
c) w odniesieniu do pierwotnej instytucji zamawiającej, która jedynie potwierdziła, że uczestniczy w jednej opcji [zamówienia] (w niniejszym przypadku: region Danii Południowej).

W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytaniapierwsze i drugie wnosi się do Trybunału – w zakresie mającym znaczenie dla treści tych odpowiedzi – o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie:

  • Czy art. 2d ust. 1 lit. a) [dyrektywy 92/13/EWG] w związku z art. 33 i 49 [dyrektywy 2014/24/UE] oraz w związku z pkt 7 i pkt 10 lit. a) znajdującymi się w części C załącznika V do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że przesłanka »podmiot zamawiający udzielił zamówienia bez uprzedniej publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE« obejmuje swoim zakresem przypadek taki jak niniejszy, w którym instytucja zamawiająca opublikowała ogłoszenie o zamówieniu w Dz. Urz. UE dotyczące przewidywanej umowy ramowej, jednakże 

a) ogłoszenie o zamówieniu nie spełnia wymogu wskazania szacunkowej ilości lub szacunkowej wartości dostaw na podstawie umowy ramowej, której dotyczy przetarg, gdyż szacunkowa ilość bądź szacunkowa wartość zostały określone w specyfikacji warunków zamówienia, oraz
b) instytucja zamawiająca uchybiła wymogowi określenia w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji warunków zamówienia maksymalnej ilości lub maksymalnej wartości dostaw na podstawie umowy ramowej?”.
Trybunał w przedmiocie pytania pierwszego lit. a) oraz pytania drugiego lit. a) Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 49 dyrektywy 2014/24/UE pkt 7 i 8 oraz pkt 10 lit. a) części C załącznika V do tej dyrektywy w związku z art. 33 dyrektywy oraz zasadami równego traktowania i przejrzystości, o których mowa w jej art. 18 ust. 1, należy interpretować w ten sposób, że:

Ważne

w ogłoszeniu o zamówieniu należy podać szacunkową ilość lub wartość, jak również maksymalną ilość lub wartość produktów, które mają zostać dostarczone na podstawie umowy ramowej, a po osiągnięciu wskazanego limitu umowa przestaje obowiązywać.

[…] Artykuł 49 dyrektywy 2014/24/UE stanowi, że ogłoszenia o zamówieniu są wykorzystywane jako sposób zaproszenia do ubiegania się o zamówienie w odniesieniu do wszystkich procedur bez uszczerbku dla art. 26 ust. 5 akapit drugi 
i art. 32 tej dyrektywy. Zawierają one informacje określone w części C załącznika V do tej dyrektywy i są publikowane zgodnie z jej art. 51.

Ważne

Wynika z tego, że art. 49 dyrektywy 2014/24/UE, a tym samym część C załącznika V do tej dyrektywy mają zastosowanie do umów ramowych.

[…] Punkt 8 części C załącznika V do dyrektywy 2014/24/UE stanowi, że tytułem informacji, które powinny zawierać ogłoszenia o zamówieniu, instytucja zamawiająca powinna określić całkowity szacunkowy rząd wielkości zamówienia (zamówień), a w przypadku, gdy zamówienie jest podzielone na części, informację tę podaje się dla każdej z nich. Odniesienie do zwykłego „rzędu wielkości” zamiast do dokładnie określonej wartości wskazuje na to, że żądana od instytucji zamawiającej wycena może być przybliżona.

Punkt 10 części C, odnoszący się do informacji dotyczących harmonogramu dostaw produktów i realizacji robót budowlanych lub usług oraz, w miarę możliwości, czasu trwania zamówienia, stanowi w lit. a), poświęconym konkretnie umowom ramowym, że:

Ważne

instytucja zamawiająca powinna wskazać, w miarę możliwości, wartość lub rząd wielkości oraz częstotliwość zamówień, które mają zostać udzielone. Wskazanie przez instytucję zamawiającą wartości lub rzędu wielkości oraz częstotliwości zamówień, które mają zostać udzielone, nie jest wymagane w każdych okolicznościach.

Podobnie art. 33 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2014/24/UE stanowi, że umowa ramowa ma na celu określenie „w stosownych przypadkach” przewidywanych ilości. […] Ze standardowego formularza, zawartego w załączniku II do rozporządzenia wykonawczego 2015/1986 wynika, że instytucja zamawiająca nie jest zobowiązana do wypełnienia rubryki II.1.5), zatytułowanej „Szacunkowa całkowita wartość”.

Wykładnia literalna tych przepisów nie jest rozstrzygająca dla celów ustalenia, czy ogłoszenie o zamówieniu powinno wskazywać szacunkową ilość lub wartość oraz maksymalną ilość lub wartość produktów, które mają zostać dostarczone na podstawie umowy ramowej. Jednakże w świetle zasad równego traktowania i przejrzystości, o których mowa w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE, a także ogólnej systematyki dyrektywy, nie można dopuścić, by w ogłoszeniu o zamówieniu instytucja zamawiająca zaniechała wskazania maksymalnej wartości produktów, które mają zostać dostarczone na mocy umowy ramowej. Z innych przepisów tej dyrektywy wynika, że instytucja zamawiająca powinna określić treść umowy ramowej, którą zamierza zawrzeć. […]

Ważne

Podstawowe zasady prawa UE, takie jak zasada równego traktowania i zasada przejrzystości, mają zastosowanie przy zawieraniu umowy ramowej. Wynika to z art. 33 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2014/24.

[…] Zasady przejrzystości i równego traktowania wykonawców zainteresowanych zawarciem umowy ramowej, wymienione w szczególności w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE, zostałyby bowiem naruszone, gdyby instytucja zamawiająca, będąca pierwotnie stroną umowy ramowej, nie wskazała maksymalnej wartości ani ilości, której dotyczy taka umowa (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust i Coopservice (C-216/17, EU:C:2018:1034, pkt 64).

[…] szeroka wykładnia obowiązku określenia maksymalnej szacunkowej wartości lub ilości objętej umową ramową mogłaby, po pierwsze, pozbawić skuteczności (effet utile) zasadę ustanowioną w art. 33 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2014/24/UE, zgodnie z którą zamówienia oparte na umowie ramowej nie mogą w żadnym wypadku prowadzić do istotnych zmian warunków określonych w umowie ramowej, a po drugie, zostać wykorzystana w sposób stanowiący nadużycie lub w sposób uniemożliwiający, ograniczający lub zakłócający konkurencję, o którym mowa w motywie 61 dyrektywy. Wynika z tego, że wymaganie od instytucji zamawiającej, pierwotnie będącej stroną umowy ramowej, wskazania w umowie ramowej maksymalnej ilości lub wartości świadczeń, które umowa ta będzie obejmować, konkretyzuje zakaz korzystania z umów ramowych w sposób stanowiący nadużycie lub w sposób uniemożliwiający, ograniczający lub zakłócający konkurencję.

Ważne

Z powyższych rozważań wynika, że instytucja zamawiająca, będąca pierwotnie stroną umowy ramowej, może zaciągać zobowiązania na własny rachunek i na rachunek potencjalnych instytucji zamawiających, które są wyraźnie wskazane w tej umowie, jedynie w granicach maksymalnej ilości lub wartości, a po osiągnięciu tego limitu skutki umowy ustają.

Należy jednak wyjaśnić dwie sprawy:

1. Zgodnie z art. 33 ust. 2 akapit trzeci i art. 72 dyrektywy 2014/24/UE dopuszczalne są zmiany umowy ramowej, które nie mają istotnego charakteru, przy czym, co do zasady, taka zmiana ma charakter konsensualny, wobec czego wymagana jest zgoda wybranego oferenta.
2.Wskazanie maksymalnej ilości lub wartości produktów, które mają zostać dostarczane na mocy umowy ramowej, może znaleźć się zarówno w ogłoszeniu o zamówieniu, jak i w SWZ,
ponieważ w odniesieniu do umowy ramowej instytucje zamawiające są zobowiązane, zgodnie z art. 53 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE, zapewnić za pomocą środków elektronicznych nieograniczony, pełny, bezpośredni i be...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy