Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z orzecznictwa TSUE

12 kwietnia 2019

NR 173 (Kwiecień 2019)

Koncesja na zarządzanie grami

173

Orzeczenie TS z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie C-375/17 dotyczy wykładni art. 49 i 56 TFUE, zasad niedyskryminacji, przejrzystości i proporcjonalności oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz. U. 2014, L 94, s. 1).

Orzeczenie odnosi się do wniosku złożonego w ramach sporu pomiędzy Stanley International Betting Ltd., spółką zarejestrowaną w Zjednoczonym Królestwie, i Stanleybet Malta Ltd., jej spółką zależną z siedzibą na Malcie (zwanymi dalej łącznie Stanley), a ministerstwem ds. gospodarki i finansów Włoch i agencją ds. ceł i monopoli (zwaną dalej ADM). Dotyczył on zgodności z prawem postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego wszczętego w celu przyznania we Włoszech koncesji na zarządzanie usługami zautomatyzowanej gry w lotto i prowadzenie innych gier liczbowych o stałych stawkach.

Postępowanie główne 

Z akt sprawy będących w posiadaniu Trybunału Sprawiedliwości wynika, że we Włoszech gra w lotto jest organizowana przez państwo zgodnie z dwojakim reżimem koncesji, z których pierwszy dotyczy przyjmowania zakładów przez szereg punktów na podstawie modelu wielu koncesjonariuszy, a drugi obejmuje usługi losowania, łączenia i automatyzacji – działalność ta została wcześniej powierzona spółce Lottomatica SpA w drodze bezpośredniego udzielenia zamówienia. Z uwagi na zbliżający się termin wygaśnięcia umowy w tym ostatnim zakresie, upływający 8 czerwca 2016 r., ADM powierzono zadanie przeprowadzenia przetargu na nową koncesję, którego zasadnicze warunki zostały określone w art. 1 ust. 653 włoskiej ustawy nr 190/2014. 

Oprócz zasadniczych warunków przetargu specyfikacja warunków udzielenia koncesji przewidywała w pkt 5.3, jako wymóg dotyczący sytuacji gospodarczej i finansowej oferenta, uzyskanie w latach 2012–2014 lub 2013–2015 łącznych obrotów wynoszących co najmniej 100 mln euro w odniesieniu do działalności zarządzania usługami gier lub przyjmowania zakładów. W kwestii zdolności technicznej pkt 5.4 lit. a tej specyfikacji wprowadzał następujący wymóg: łączna sprzedaż w każdym z ostatnich trzech zamkniętych okresów obrachunkowych trzyletniego okresu 2012–2014 lub trzyletniego okresu 2013–2015 na poziomie co najmniej [350] mln euro w związku z grami z wykorzystaniem terminali do gry i stanowił, że: w przypadku, w którym kandydat działa w sektorze przez okres krótszy niż trzy lata, ale przynajmniej od 18 miesięcy, wartość wpływów z przyjmowania zakładów zostanie obliczona proporcjonalnie do okresu faktycznego świadczenia usług przyjmowania zakładów.

Zgodnie z pkt 11 specyfikacji kandydat starający się o koncesję miał przedstawić plan inwestycyjny, projekt organizacyjny oraz projekt rozwoju. Na podstawie pkt 12.4 wskazanej specyfikacji oferta ekonomiczna polegała na zwielokrotnieniu minimalnej kwoty podstawowej wartości zamówienia w wysokości 700 mln euro, przy czym propozycje zwielokrotnienia miały zostać sformułowane z uwzględnieniem kwoty minimalnej – 3 mln euro. Punkt 15.3 specyfikacji przewidywał udzielenie zamówienia na podstawie kryterium najkorzystniejszej ekonomicznie oferty.

Artykuł 22 ust. 1 projektu umowy koncesyjnej na zarządzenie grą w lotto stanowił, że: wraz z upływem okresu obowiązywania koncesji koncesjonariusz przekazuje [ADM], bez żadnego zobowiązania po stronie tego ostatniego i na jego wniosek, wszelkie aktywa materialne i niematerialne, które tworzą sieć złożoną z fizycznych punktów przyjmowania zakładów, i własność całego zautomatyzowanego systemu, w tym dostęp do pomieszczeń, urządzeń, z uwzględnieniem terminali we wszystkich punktach przyjmowania zakładów, instalacji, struktur, oprogramowania, archiwów i każdego innego elementu niezbędnego do funkcjonowania, zarządzania i oraz pełnej operacyjności samego systemu zgodnie z ostatnim zatwierdzonym przez ADM inwentarzem.
 

Ważne

Artykuł 30 projektu umowy, który definiował podstawy cofnięcia i wygaśnięcie koncesji, w ust. 2 stanowił: ADM, w celu ochrony interesów skarbu państwa oraz konsumentów, stwierdza wygaśnięcie koncesji również w następujących sytuacjach obejmujących:

  • każdy przypadek przestępstwa, w związku z którym sprawa została poddana pod ocenę sądu i który [ADM], przez wzgląd na jego charakter, ciężar, sposób popełnienia i związek z przedmiotem koncesjonowanej działalności, uznaje za wykluczający wiarygodność, profesjonalizm oraz kwalifikację moralną koncesjonariusza;
  • każdy przypadek, w którym koncesjonariusz narusza przepisy prawa w przedmiocie zwalczania gry niewłaściwej, niedozwolonej i nielegalnej, w szczególności kiedy osobiście lub za pośrednictwem kontrolowanych lub powiązanych, umiejscowionych gdziekolwiek, spółek oferuje na terytorium Włoch inne gry, podobne do zautomatyzowanej gry w lotto i innych gier liczbowych o stałej stawce bez posiadania do tego upoważnienia lub do innych gier zabronionych przez włoskie ustawodawstwo.


Decyzją z 16 maja 2016 r. wyłączna koncesja została udzielona Lottoitalia Srl, która wzięła udział w procedurze selekcji w ramach konsorcjum składającego się z Lottomatica i trzech innych spółek. Drugi oferent, spółka Stanley, prowadzi we Włoszech działalność w sektorze zakładów o stałej stawce za pośrednictwem operatorów o nazwie „centra transmisji danych” (zwanych dalej CTD), świadcząc usługi w zakresie zakładów sportowych. Uznawszy, że uniemożliwiono jej udział w przetargu na koncesję na zarządzanie grą w lotto, Stanley wniosła do regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum skargę o unieważnienie czynności w ramach procedury selekcyjnej, kwestionując zgodność z prawem unijnym art. 1 ust. 653 ustawy nr 190/2014, a także określonych warunków udziału w przetargu przewidzianych w specyfikacji warunków udzielenia koncesji i w projekcie umowy.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. regionalny sąd administracyjny dla Lacjum oddalił skargę wniesioną przez Stanley. Zdaniem tego sądu gra w lotto wyraźnie odróżnia się od innych gier, gdyż jest to jedyna gra, w której państwo przyjmuje ryzyko gospodarcze i w której wyróżnia się etap przyjmowania zakładów oraz etap zarządzania grą. Różnice te uzasadniają wybór modelu koncesji na wyłączność w zakresie zarządzania usługami gry w lotto – ten model zapewnia obniżenie kosztów związanych z koordynacją działalności różnych koncesjonariuszy, skutkując mniejszą konkurencją na rynku i prowadząc w rezultacie do odpowiedzialnego zarządzania grami losowymi. 

 

Ważne

Sąd uznał, że kryteria udziału w przetargu były dostosowane i proporcjonalne do przedmiotu zamówienia, ponieważ statystyki potwierdzały, że w ciągu ostatnich pięciu lat stawki zebrane w grach liczbowych przekroczyły kwotę 6 mld euro rocznie, generując dla koncesjonariusza obroty w wysokości ok. 400 mln euro. Ponadto sąd ten stwierdził, że co najmniej 15 przedsiębiorstw działających w tym sektorze spełniało wskazane kryteria.


Spółka Stanley wniosła skargę w celu doprowadzenia do zmiany tego wyroku do rady państwa, a na jej poparcie zakwestionowała zgodność z prawem unijnym stosowania modelu koncesji na wyłączność w zakresie gry w lotto w odróżnieniu od innych gier, zakładów bukmacherskich i zakładów wzajemnych. Jej zdaniem warunki udziału w przetargu, a w szczególności podstawowa wartość zamówienia oraz sytuacje mogące powodować wygaśnięcie koncesji były zbyt rygorystyczne i stanowiły środek zniechęcający do udziału w przetargu. Twierdzi ona, że wymóg nieodpłatnego przekazania ADM sieci punktów przyjmowania zakładów po wygaśnięciu koncesji jest niezgodny z orzecznictwem wynikającym z wyroku z 28 stycznia 2016 r., Laezza (C-375/14, EU:C:2016:60). 

Pytania prejudycjalne

Uznawszy, że spór w postępowaniu głównym obejmuje kwestię wykładni prawa unijnego, której rozstrzygnięcie nie może być obecnie wywiedzione z orzecznictwa, sąd odsyłający uznał za niezbędne zwrócenie się w tym zakresie do Trybunału Sprawiedliwości. W tej sytuacji rada państwa postanowiła zawiesić postępowanie i przedłożyć TSUE następujące pytania prejudycjalne:

  1. Czy prawo Unii – a w szczególności swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług, i zasady niedyskryminacji, przejrzystości, wolnej konkurencji, proporcjonalności i spójności – należy interpretować w taki sposób, że stoi ono na przeszkodzie przepisowi prawa takiemu jak zawarty w art. 1 ust. 653 [ustawy nr 190/2014] i we właściwych [włoskich] przepisach wykonawczych, który przewiduje wyłączny model udzielenia koncesji „monoproviding” w odniesieniu do świadczenia usługi gry w lotto, ale już nie w odniesieniu do innych gier, zakładów bukmacherskich i zakładów wzajemnych?
  2. Czy prawo Unii – a w szczególności swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług oraz dyrektywę 2014/23, i zasady niedyskryminacji, przejrzystości, wolnej konkurencji, proporcjonalności i spójności – należy interpretować w taki sposób, że stoi ono na przeszkodzie ogłoszeniu o przetargu przewidującemu podstawową wartość zamówienia, która jest znacznie wyższa i nieuzasadniona w odniesieniu do wymogów dotyczących sytuacji ekonomicznej i finansowej oraz zdolności techniczno-organizacyjnych, takich jak przewidziane w specyfikacji warunków udzielenia koncesji w celu udzielenia koncesji na grę w lotto? 
  3. Czy prawo Unii – a w szczególności swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług oraz dyrektywę 2014/23, i zasady niedyskryminacji, przejrzystości, wolnej konkurencji, proporcjonalności i spójności – należy interpretować w taki sposób, że stoi ono na przeszkodzie przepisowi prawa przewidującemu wprowadzenie faktycznej alternatywy pomiędzy uzyskaniem nowej koncesji a dalszym korzystaniem z wolności świadczenia różnych usług w zakresie zakładów w kontekście transgranicznym, czyli alternatywy takiego rodzaju jak wynikająca z art. 30 projektu umowy koncesyjnej, tak że decyzja o udziale w postępowaniu mającym na celu udzielenie nowej koncesji prowadziłaby do rezygnacji z działalności transgranicznej, pomimo że zgodność z prawem tej ostatniej działalności została wielokrotnie stwierdzona przez Trybunał?

W przedmiocie dopuszczalności

Lottoitalia i rząd włoski uważają, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, gdyż postanowienie odsyłające ogranicza się do powtórzenia pytań zaproponowanych przez Stanley, bez podania powodów, które skłoniły sąd krajowy do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości, ani wykazania konieczności tych pytań. W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa unijnego korzystają z domniemania znaczenia dla sprawy. 
 

Ważne

Odmowa wydania przez Trybunał Sprawiedliwości UE orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy wniosku jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa unijnego, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy TSUE nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania.


Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że konieczność dokonania wykładni prawa unijnego, która będzie przydatna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd ten określił okoliczności faktyczne i prawne, na tle których wyłoniły się przedstawione przezeń pytania, albo co najmniej wskazał stan faktyczny stanowiący podstawę sformułowania tych pytań. Ponadto postanowienie odsyłające musi wskazywać dokładne powody, dla których sąd krajowy powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa unijnego i uznał za konieczne zadanie pytania prejudycjalnego TSUE. W niniejszym przypadku wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w dostateczny sposób określa okoliczności faktyczne i prawne, na tle których powstał spór rozstrzygany w postępowaniu głównym. W tych okolicznościach wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.

W swych trzech pytaniach sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad zgodnością z art. 49 i 56 TFUE oraz zasadami niedyskryminacji, przejrzystości i proporcjonalności, a także przepisami dyrektywy 2014/23, uregulowań...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy