Koniunktura w budownictwie w 2018 r.

Czy rzeczywiście ten wzrost ma tak znaczący wpływ na ceny robót budowlanych, że może uzasadnić oferty wykonawców z wynagrodzeniem wyższym o 20–30% od wynagrodzeń sprzed roku, a nawet w skrajnych przypadkach o 200–300%?

Faktyczny wzrost cen

Analizując ceny i koszty prezentowane przez firmę ORGBUD-SERWIS, monitorującą rynek budowlany, należy uznać, że w ciągu minionego roku (porównywano ceny czwartego kwartału 2017 r. i 2018 r.) ceny obiektów kubaturowych wzrosły średnio od 4,2% do 5,4% w zależności od grupy badanych obiektów (budynki wielorodzinne, jednorodzinne, handlowo-usługowe, użyteczności publicznej, warsztatowe).

W przypadku robót inżynieryjnych ceny wzrosły od 1,7% do 7,9% w zależności od zastosowanej technologii (rodzaj materiału, sposób wykonania wykopu) oraz lokalizacji (teren zabudowany, teren niezabudowany). Z kolei wzrost cen robót drogowych oscylował na poziomie 5–8% w zależności od zastosowanej technologii.

Według publikacji Głównego Urzędu Statystycznego pt. „Ceny robót budowlano-montażowych i obiektów budowlanych” wskaźniki wzrostu cen obiektów kubaturowych były nieco niższe niż prezentowane przez ORGBUD-SERWIS, mniej więcej na poziomie 3,6–4,8%, wskaźniki wzrostu cen robót drogowych na poziomie 3,2–3,7%. Do robót inżynieryjnych trudno się odnieść z uwagi na niewielką ich reprezentację w publikacji. Można zatem uznać, że wyniki podawane przez oba źródła, tj. GUS i ORGBUD-SERWIS, są zbieżne.

Ceny czynników produkcji

Prezentacje firmy ORGBUD-SERWIS wskazują, że wartość materiałów użytych do budowy obiektów kubaturowych wzrosła pomiędzy czwartym kwartałem 2017 r. a czwartym kwartałem 2018 r. od 1,7% do 3,7%, a przy obiektach inżynieryjnych – od 1% do 5,8%. Jeśli chodzi o konkretne materiały, to zmiany ich cen w 2018 r. były mocno zróżnicowane. Uzależnione to było od czynników obiektywnych, takich jak zmienność cen surowców do produkcji, kosztów energii i paliw, od konkurencyjności materiału na rynku, pory roku i czynników subiektywnych dotyczących konkretnego producenta, jego pozycji na rynku, prowadzonej polityki sprzedaży, kosztów pracy w danym przedsiębiorstwie.

Wzrosły również ceny innych materiałów do wznoszenia ścian, m.in. ceny bloków wapienno-piaskowych – w przedziale od 11% do 19%, bloczków z betonu komórkowego – od 10% do 18%, bloczków keramzyto-betonowych – od 11% do 40%.

Ceny materiałów docieplających, przykładowo płyt z wełny mineralnej, nie pozostały w tyle za ceramiką, wzrastając od 11% do 22%. W dynamice wzrostu dorównywały im również ceny szkła płaskiego, których zmiany szacuje się w przedziale od 14% do 22%. Nieco mniej wzrosły ceny płyt OSB, bo w przedziale od 15% do 16%, i ceny płyt wiórowych prasowanych – od 6,9% do 9,7%.

Na rynku stali również odnotowano dużą zmienność, przykładowo ceny kształtowników wzrosły średnio od 5% 
do nawet 10%, prętów żebrowanych do zbrojenia betonu – od 8,4% do 9%, blach czarnych, ocynkowanych, trapezowych – od 11% do 14%. 

W budownictwie drogowym podstawowym materiałem są asfalty, których ceny wzrosły w badanym okresie 
o ok. 33–34% i spowodowały wzrost cen mieszanek mineralno-asfaltowych od 10% do 15%. Aktualnie monitoring rynku wskazuje, że w pierwszym kwartale 2019 r. nastąpiła znaczna korekta cen asfaltów, podobnie jak cen stali.

Bez względu na rodzaj inwestycji kluczowym materiałem w budownictwie są kruszywa do betonów, zapraw, do drogownictwa, których ceny w badanym okresie wzrosły w przedziale od 5% do 13% w przypadku piasków do zapraw, czy nawet 17% w przypadku kruszyw łamanych do betonów. 

Są również materiały, których ceny wzrosły w znikomym stopniu lub też nawet spadły, czego przykładem mogą być folie budowlane czy też ogólnie chemia budowlana (…). Ta nierównomierność w zmianach cen materiałów spowodowała, że średnia wartość materiałów użytych do budowy obiektów budowlanych wzrosła w ubiegłym roku tylko o kilka procent.

Stawki robocizny kosztorysowej i ceny pracy sprzętu

Główną przyczyną wzrostu cen w budownictwie są jednak nie zmiany cen materiałów budowlanych, chociaż też mają w tym swój udział, a stawki robocizny, szczególnie kosztorysowej, które w minionym roku, według notowań ORGBUD-SERWIS, zwiększyły się średnio od 9,20% 
do 9,86% – w zależności od branży robót. Zmiany te spowodowane zostały spadkiem bezrobocia, zaostrzeniem przepisów odnośnie do zatrudniania przez firmy budowlane robotników etatowych oraz urzędową regulacją wysokości minimalnego wynagrodzenia (…). Ceny pracy sprzętu wzrosły jedynie o kilka procent, najczęściej w przedziale 2–3%. 
W 2018 r. wzrosły zatem ceny czynników produkcji (ceny materiałów, ceny pracy sprzętu, stawki kosztorysowe robocizny), przyczyniając się do wzrostu cen robót w budownictwie. Jak wykazały analizy, za spektakularnym wzrostem oczekiwań finansowych wykonawców nie stoją zmiany cen czynników produkcji, lecz zjawiska ekonomiczno-gospodarcze, które wystąpiły w ostatnim czasie w obszarze budownictwa. 

Rynek budowlany w latach 2017–2018

 Jak podaje Główny Urząd Statystyczny:

• produkcja sprzedana budowlano-montażowa (w cenach bieżących) niezmiennie rośnie (z małymi wyjątkami) od 2010 r., przykładowo w 2010 r. wynosiła 160,8 mld zł, w 2015 r. – 171,3 mld zł, w 2017 r. – już 186,8 mld zł;
• w grudniu 2018 r. produkcja budowlano-montażowa wzrosła o 12,2% w stosunku do grudnia 2017 r., natomiast w okresie styczeń–grudzień 2018 r. była wyższa o 17,9% w porównaniu z notowaniami w analogicznym okresie 2017 r.;
• w pierwszym półroczu 2018 r. wydano ogółem 92 801 pozwoleń na budowę, gdy tymczasem w pierwszej połowie 2017 r. wydano 90 tys., a w analogicznym okresie 2016 r. – 83 420. 

Jednocześnie według sporządzonych na zlecenie różnych środowisk raportów, m.in. raportu Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa, BIG InfoMonitor, BIK czy raportu firmy badawczej SPECTIS, pomimo ożywienia na rynku budowlanym spada rentowność firm wykonawczych, której miarą efektów jest zysk operacyjny lub zysk netto. Według specjalistów stoją za tym rosnące koszty produkcji, m.in. rosnące koszty wynagrodzenia, ceny paliw i energii, ceny materiałów budowlanych, a także brak płynności przy utrzymujących się zatorach płatniczych.

Na niską rentowność przedsiębiorstw budowlanych wpływa również tendencja rosnących kosztów. Inwestorzy poprzez silną pozycję na rynku przyczyniali się do zaniżania cen przez wykonawców, nawet przy długoterminowych i kapitałochłonnych przedsięwzięciach budowlanych.

Ratunkiem dla firm wykonawczych, które popadły w kłopoty finansowe, jest pozyskanie bardziej lukratywnych zamówień na roboty budowlane, które pokryłyby ujemne wyniki przedsiębiorstw, podreperowały ich kondycję, a przede wszystkim pokryły straty z realizacji zaniżonych wcześniej kontraktów. Dzięki mniejszej konkurencyjności firm budowlanych wykonawcy skwapliwie wykorzystują uwarunkowania rynkowe, stawiając zamawiającym wysokie oczekiwania finansowe, które w chwili obecnej mają szansę na akceptację inwestorów.

Wykonawcom nic nie stoi na przeszkodzie w kalkulowaniu poziomu wynagrodzenia według własnego uznania, ponieważ poziom ten weryfikuje rynek. W chwili obecnej ta weryfikacja, z powodu niewielkiej liczby przystępujących do przetargu firm, jest niska, wobec czego wykonawcy zaczynają uwzględniać w ofertach ryzyko wynikające z charakteru zamierzonej inwestycji. Ryzyko to w okresie „rynku zamawiającego” było niedoszacowane, a więc szkodliwe dla wykonawców. Odpowiedzialność z tytułu bezwładności przedsięwzięcia budowlanego, terminowości, kar, zdarzeń nieprzewidywalnych, zaostrzenia przepisów o zatrudnianiu robotników etatowych itd. nie przekładała się wówczas w żaden sposób na poziom wynagrodzenia.

Kiedy pozycja zamawiających uległa osłabieniu, zgodnie z zasadami ekonomii, optymalna stała się sytuacja, w której wykonawca proponuje ofertę z uzasadnionym wynagrodzeniem uwzględniającym satysfakcjonujący zysk i ryzyko, a zamawiający ją wybiera, bo jeszcze jest w stanie unieść ciężar tych kosztów. 

Obecnie, jak wskazuje analiza Biuletynu Zamówień Publicznych, wykonawcy badają rynek pod kątem możliwości finansowych zamawiających. Przyjmując badaną grupę postępowań przeprowadzonych w 2019 r. za 100%: 

• w 32% przypadków ofert zamawiający unieważnili postępowania z powodu braku ofert lub zawyżonych przez wykonawców oczekiwań finansowych, przekraczających kwoty, które zamawiający mogli przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia;
• w 41% przypadków zamawiający wybierali oferty z wyższym wynagrodzeniem niż wartości robót budowlanych skalkulowane w kosztorysach inwestorskich; 
• w 27% przypadków zamawiający wybierali oferty z niższym wynagrodzeniem niż wartości z kosztorysów inwestorskich. Nadal jest duży odsetek unieważnianych ofert, co może wynikać z trzech przyczyn:
• wykonawcy mają wygórowane żądania w stosunku do możliwości zamawiających;
• zamawiający nie są elastyczni i utożsamiają wartość wynikającą z kosztorysu inwestorskiego z kwotą, którą zamawiający zamierzają lub też mogą przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, w konsekwencji, jeżeli wpłyną w postępowaniu oferty z wynagrodzeniem przekraczającym wartość inwestorską, unieważniają to postępowanie;
• kosztorysy inwestorskie sporządzone zostały nieprawidłowo. Należy jednak zauważyć, że jest duży odsetek postępowań (41%), w których zamawiający wybierali oferty z wynagrodzeniem wyższym o 23–30% niż kalkulacje inwestorskie. W tych postępowaniach maksymalne oferty (niewybrane) przekraczały kalkulację inwestorską o kilkadziesiąt procent, a w skrajnym przypadku nawet 266%. Obecnie mamy zatem do czynienia:
• z wysokimi cenami robót w budownictwie, 
• ze znaczącymi różnicami pomiędzy wynikami kalkulacji ofertowej a inwestorskiej.

Rozbieżność pomiędzy kalkulacją ofertową a inwestorską 

Przyczyn rozbieżności pomiędzy wartością robót wynikającą z kalkulacji ofertowej a inwestorskiej można upatrywać przede wszystkim w przepisach, które ściśle określają sposób, według którego zamawiający winni przeprowadzić kalkulację inwestorską, i które nie przewidują w formule kalkulacyjnej składnika przeznaczonego na rezerwę, tak jak w innych krajach unijnych. Tymczasem wykonawcy, którzy dążą do uzyskania satysfakcjonującego zysku przy ogromnej odpowiedzialności i ryzyku, przekładają swoje oczekiwania finansowe, o czym już wspomniano, na wyższe wynagrodzenie. I to jest pierwszy powód rozbieżności między kalkulacją ofertową a inwestorską.

Drugim powodem jest nadinterpretacja przepisów przez zamawiających, polegająca na dodatkowym usztywnianiu zasad kalkulacyjnych narzuconych im przez ustawodawcę. Chodzi tu przede wszystkim o nagminne stosowanie w kosztorysach inwestorskich średnich cen czynników produkcji, kiedy w aktualnej sytuacji rynkowej można byłoby z powodzeniem stosować ceny z obszaru pomiędzy cenami średnimi a maksymalnymi, co uwzględniłoby nieformalną rezerwę i zbliżyłoby wycenę inwestorską do ofertowej. 

Według przepisów regulujących kalkulację inwestorską wycena winna być sporządzona na podstawie danych rynkowych, lecz bez konkretyzowania, czy powinny to być ceny średnie, czy maksymalne. Skoro w publikowanych wydawnictwach prezentowane są maksymalne ceny czynników produkcji, to należy uznać, że z takimi cenami można zetknąć się na rynku, więc wybór zależy od uznania zamawiającego. 

Kalkulacja inwestorska w praktyce

Zamawiający dysponujący środkami publicznymi zobowiązani są sporządzać kalkulację inwestorską zgodnie z aktami wykonawczymi do ustawy – Prawo zamówień publicznych, a przede wszystkim zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym. 

W myśl tego rozporządzenia, w pierwszej kolejności, podstawą sporządzania kosztorysu inwestorskiego są m.in. ceny jednostkowe robót budowlanych. Przy ich ustalaniu należy stosować w kolejności ceny jednostkowe robót określone na podstawie danych rynkowych, w tym danych z zawartych wcześniej umów lub powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji. W drugiej kolejności ustawodawca wskazuje na możliwość przeprowadzenia kalkulacji szczegółowej na podstawie kalkulacji poszczególnych grup kosztów: robocizny, materiałów i sprzętu, zgodnie z formułą kalkulacyjną wynikającą z rozporządzenia, w której nie ma składnika przewidzianego na rezerwę finansową związaną z ryzykiem przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Wykorzystanie w kalkulacji inwestorskiej danych wynikających z zawartych wcześniej umów grozi, że będą to w dużej mierze dane archiwalne sprzed lub z początku okresu dominacji wykonawcy na rynku, a zatem niższe niż obecnie. Od ponad roku bowiem część zamawiających unieważnia postępowania przetargowe, z uwagi na posiadanie przez nich niewystarczających środków na wybór najkorzystniejszej oferty. W efekcie nie mają bazy informacyjnej z bieżącymi cenami jednostkowymi robót. 

Wobec takiej sytuacji zamawiający mogą skorzystać z drugiej możliwości, tj. z publikatorów informujących o cenach w budownictwie. Należy jednak zauważyć, że ceny jednostkowe robót kalkulowane są według formuły wynikającej z rozporządzenia oraz na podstawie katalogów bazy normatywnej (KNR, KKR, KSNR, KNP) i średnich cen rynkowych czynników produkcji notowanych przez firmy badające rynek, tj. stawek robocizny kosztorysowej i narzuty, ceny materiałów, ceny pracy sprzętu. Tak skalkulowane ceny jednostkowe zawsze będą jednak niższe od cen wykonawców w okresie ich dominacji na rynku z tej prostej przyczyny, o czym wcześniej wspomniano, że nie uwzględniają rezerwy finansowej.

Zamawiającym pozostaje jeszcze jedna możliwość, mianowicie przeprowadzenie samodzielnej kalkulacji szczegółowej. Jeżeli przeprowadzą kalkulację na podstawie średnich cen czynników produkcji, otrzymają wyniki zbliżone do cen jednostkowych robót zawartych w publikatorach, które bazują właśnie na tych danych. Zastosowanie natomiast cen z obszaru powyżej średnich notowań pozwoli na zbliżenie wyceny inwestorskiej do wykonawczej. Wielu zamawiających, jak wynika z rozeznania rynku, unika jednak takiego rozwiązania, obawiając się kontroli i zarzutów niegospodarnego zarządzania środkami publicznymi. 

Zamawiający muszą liczyć się z tym, że inwestowanie w chwili obecnej wiąże się z większymi nakładami finansowymi niż w latach wcześniejszych, w których był ugruntowany „rynek zamawiającego”. Zamawiający otrzymywali wówczas oferty o 20–30% niższe od wartości wynikających z wycen inwestorskich, a nawet jeszcze niższe w przypadku robót inżynieryjnych.

Wówczas na prośbę swoich klientów firma ORGBUD-SERWIS rozpoczęła prezentację notowań cen minimalnych również w cenach nabycia (łącznie z kosztami zakupu), aby ułatwić zamawiającym skorzystanie z publikatorów. Brak w urzędowej formule kalkulacyjnej składnika przeznaczonego na rezerwę związaną z ryzykiem nie przeszkadzał, ponieważ też był pomijany przez wykonawców, którzy chcieli pozyskać zamówienie. Wybieranie przez zamawiających niedoszacowanych ofert i brak możliwości ich weryfikacji przyczynił się do bankructw i likwidacji szeregu firm wykonawczych, co przekłada się 
na obecny stan rynku budowlanego. 

Budżet zamawiającego

Wobec panującej na rynku niestabilnej sytuacji należy zwrócić uwagę na art. 93 ustawy – Prawo zamówień publicznych, według którego: 
1. Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli:

• nie złożono żadnej oferty niepodlegającej odrzuceniu albo nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od wykonawcy niepodlegającego wykluczeniu, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3;
• w postępowaniu prowadzonym w trybie zapytania o cenę nie złożono co najmniej dwóch ofert niepodlegających odrzuceniu;
• w postępowaniu prowadzonym w trybie licytacji elektronicznej wpłynęły mniej niż dwa wnioski o dopuszczenie do udziału w licytacji elektronicznej albo nie została złożona żadna oferta;
• cena najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty. Analizując przytoczony przepis, należy stwierdzić:
• po pierwsze – ustawodawca nie utożsamia wartości wynikającej z kosztorysu inwestorskiego z kwotą, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia; gdyby było inaczej, przepis nakazywałby odrzucenie oferty z najniższą ceną, która byłaby wyższa od wartości wynikającej z kosztorysu inwestorskiego; tak więc kwota, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, może być wyższa od kwoty wynikającej z kosztorysu inwestorskiego;
• po drugie – to zamawiający jest decydentem, który ocenia, czy w konkretnej sytuacji gospodarczej, w konkretnym postępowaniu przetargowym, może zwiększyć kwotę którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty, czy też nie; jeżeli nie zwiększa, tym samym unieważnia postępowanie.

Takie działanie oczywiście wiąże się z dużą odpowiedzialnością z uwagi na przepisy dyscyplinujące zarządzanie finansami publicznymi, a zatem postępowanie musi być podbudowane merytoryczną analizą rynku, uzasadnieniem wyboru oferty i właściwymi dokumentami. 

W minionym okresie tzw. rynku zamawiającego, w którym składanych ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia było wiele, a ceny były konkurencyjne, zamawiający co najwyżej mogli zetknąć się z zarzutem wyboru oferty z rażąco niską ceną. Oczywiście taki wybór mógł skończyć się niską jakością wykonanych robót budowlanych lub też przerwaniem budowy, lecz odpowiedzialność z tytułu wyboru oferty generującej taki stan rzeczy w zasadzie się rozmywała.