Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z orzecznictwa TSUE

8 listopada 2019

NR 179 (Listopad 2019)

Okoliczności skargi wzajemnej

0 13

Dopuszczalność skargi głównej w przypadku zasadności skargi wzajemnej była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-333/18. Procedury odwoławcze w dziedzinie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (dyrektywa 89/665/EWG) stanowiły więc podstawę dla wydania przez izbę dziesiątą 5 września 2019 r. orzeczenia w trybie prejudycjalnym na wniosek złożony w tej kwestii przez włoską Radę Stanu.

Postępowanie główne 

W drodze ogłoszenia opublikowanego 29 czerwca 2015 r. włoska gmina Auletta ogłosiła przetarg otwarty mający za przedmiot udzielenie zamówienia publicznego na projekt i realizację robót hydrogeologicznych dotyczących uzdatniania wody dla zabytkowego centrum gminy. Zgodnie z dokumentacją przetargową całkowita kwota zamówienia wynosiła 6 927 970,95 euro i miało być ono udzielone na podstawie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie.

Spółka Lombardi, która została umieszczona na trzecim miejscu ostatecznej klasyfikacji, zakwestionowała przed regionalnym sądem administracyjnym dla Kampanii dopuszczenie do przetargu, po pierwsze, wybranego oferenta D. ze względu na to, że wskazany przez niego projektant I nie posiadał kwalifikacji wymaganych w specyfikacji warunków zamówienia, a po drugie, oferenta zaklasyfikowanego na drugiej pozycji – konsorcjum R. Wykonawca D. wniósł o oddalenie skargi i zarazem złożył skargę wzajemną, w której stwierdził, że Lombardi powinna zostać wykluczona z przetargu z uwagi na to, że spółka ta przestała w toku postępowania spełniać warunki uczestnictwa przewidziane w ogłoszeniu o zamówieniu.

Regionalny sąd administracyjny dla Kampanii zbadał w pierwszej kolejności skargę wzajemną wniesioną przez D. i uwzględnił ją, stwierdziwszy niezgodność z prawem przetargu będącego przedmiotem postępowania głównego ze względu na to, że Lombardi nie została wykluczona. W związku z tym sąd ten oddalił skargę Lombardi jako niedopuszczalną ze względu na brak interesu prawnego. Lombardi wniosła odwołanie do rady stanu Włoch, wskazując w szczególności, że zasady wypracowane przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r., PFE (C-689/13, EU:C:2016:199), nie były przestrzegane. Niezależnie bowiem od losów skargi wzajemnej skarga główna powinna była zostać zbadana co do istoty w świetle interesu pochodnego i pośredniego Lombardi w stwierdzeniu niezgodności z prawem braku wykluczenia wybranego oferenta. Taka decyzja mogła skłonić instytucję zamawiającą do unieważnienia rozpatrywanego w postępowaniu głównym przetargu i do wszczęcia nowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Piąta izba rady stanu stwierdziła, że w orzecznictwie tego sądu występują rozbieżności co do stosowania wyroku z 5 kwietnia 2016 r. i postanowiła przedłożyć temu sądowi w pełnym składzie następujące pytanie:
Czy w przypadku skargi na czynności podjęte w otwartym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego sąd winien zbadać łącznie skargę główną oraz złożoną przez wybranego oferenta skargę wzajemną o wykluczenie, nawet jeżeli inni konkurenci, których oferty nie były przedmiotem skargi, brali udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a sąd stwierdzi, że wyłącznie sporne oferty obarczone są nieprawidłowościami podnoszonymi w zarzutach skargi?

Ważne

Rada Stanu w pełnym składzie wskazała, że zgodnie z orzecznictwem krajowym, w przypadku gdy tylko dwóch oferentów wzięło udział w przetargu, a obaj wnieśli skargę o wykluczenie drugiego, należy rozpatrzyć obie skargi, główną i wzajemną. Ponadto jest oczywiste, że gdy jest więcej niż dwóch oferentów, to samo rozwiązanie powinno mieć też zastosowanie, w przypadku gdy skarga główna opiera się na zarzutach, które w razie uwzględnienia pociągnęłyby za sobą powtórzenie całego postępowania, albo jeżeli zarzuty te podważają prawidłowość sytuacji wybranego oferenta oraz pozostałych w przetargu oferentów albo podważają samą ważność postępowania selekcyjnego.


Dwa kierunki orzecznicze

Pozostają wątpliwości w odniesieniu do sytuacji, w której, jak w niniejszym przypadku, skarga główna nie jest oparta na zarzutach, które – gdyby zostały uwzględnione – prowadziłyby do powtórzenia całego postępowania. W tym względzie orzecznictwo krajowe jest podzielone. Zgodnie z jednym jego kierunkiem wyrok z dnia 5 kwietnia 2016 r., PFE (C-689/13, EU:C:2016:199), wymaga w takiej sytuacji rozpoznania skargi głównej, nawet po uwzględnieniu skargi wzajemnej, bez konieczności wzięcia pod uwagę liczby przedsiębiorstw biorących udział w postępowaniu lub naruszeń prawa podniesionych jako zarzuty skargi głównej.

Takie podejście nie uwzględnia jednak wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygnowanego C-355/15, EU:C:2016:988), w którym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że dyrektywa 89/665 nie sprzeciwia się temu, aby oferentowi wykluczonemu na mocy ostatecznej decyzji instytucji zamawiającej z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego odmówiono dostępu do odwołania od decyzji o udzieleniu odnośnego zamówienia publicznego. Ponadto ten kierunek orzeczniczy nie uwzględnia faktu, że ponowne przeprowadzenie i unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego są czysto fakultatywne, a więc interes prawny skarżącego głównego nie jest pewny.

Zgodnie z drugim kierunkiem orzecznictwa rozpoznanie skargi głównej wymagane jest jedynie w sytuacji, gdy zasadność tej skargi mogłaby przysporzyć skarżącemu rzeczywistej korzyści, co wymagałoby, by oferty złożone przez oferentów niebędących stronami w postępowaniu były obarczone taką samą niezgodnością z prawem jak oferta, na podstawie której wydano decyzję zawartą w skardze głównej. Ta wykładnia była jednak kwestionowana jako sprzeczna z wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., PFE (C-689/13, EU:C:2016:199). Pomija ona także fakt, że nawet gdyby po zbadaniu skargi wzajemnej i głównej stwierdzono, iż wszystkie złożone oferty, w tym przez oferentów, którzy nie są stroną w sporze, prezentują uchybienia analogiczne do ofert rozpatrywanych przed sądem, to i tak instytucja zamawiająca ma jedynie możliwość, a nie obowiązek, wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia na nowo.

Ważne

Zdaniem Rady Stanu, ze względu na spójność z krajowym systemem proceduralnym oraz z zasadą autonomii procesowej opartej na czynnym działaniu stron, należy przychylić się ku rozwiązaniu, zgodnie z którym interes prawny skarżącego głównego powinien być oceniany in concreto przez sąd, przed którym wytoczono powództwo, a nie w świetle czysto teoretycznych względów. Z tego punktu widzenia należy przyznać państwom członkowskim możliwość określenia zasad dowodowych dotyczących konkretnego charakteru tego interesu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu prawa do obrony oferentów, którzy uczestniczą jeszcze w postępowaniu o udzielenie zamówienia, lecz nie zostali pozwani przed sąd, i to zgodnie z zasadami rozkładu ciężaru dowodu.


Pytanie prejudycjalne

W tych okolicznościach Rada Stanu postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym:

Czy art. 1 ust. 1 akapit trzeci i art. 1 ust. 3 dyrektywy 89/665 może być interpretowany w ten sposób, że zezwala on, w przypadku gdy w przetargu brało udział więcej spółek, które nie zostały pozwane (a w każdym razie w stosunku do ofert niektórych z nich nie złożono żadnego odwołania), aby sąd, na mocy przyznanej państwom członkowskim autonomii procesowej, dokonał oceny istnienia konkretnego charakteru interesu podniesionego w odwołaniu głównym przez konkurenta, przeciwko któremu skierowane zostało uznane za zasadne odwołanie wzajemne o wykluczenie, wykorzystując narzędzia procesowe dostępne w krajowym systemie prawnym i sprawiając w ten sposób, że ochrona rzeczonej subiektywnej sytuacji jest zgodna ze skonsolidowanymi zasadami krajowymi w przedmiocie żądania strony (art. 112 kodeksu postępowania cywilnego), dowodu podnoszonego interesu, subiektywnych granic powagi rzeczy osądzonej, co dotyczy wyłącznie sytuacji stron procesowych i nie może dotyczyć sytuacji podmiotów nieuczestniczących w sporze?

Ramy prawne

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni art. 1 ust. 1 akapit trzeci i art. 1 ust. 3 dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz. U. z 1989 r.,L 395, s. 33), zmienionej dyrektywą 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., L 335, s. 31) 

Orzekając w tej sprawie Trybunał Sprawiedliwości opierał się więc na treści art. 1 dyrektywy 89/665, zatytułowanego „Zakres zastosowania i dostępność procedur odwoławczych”. Stanowi on:

  1. Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do zamówień, o których mowa w dyrektywie 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. 2004, L 134, s. 114), chyba że takie zamówienia wyłączono, zgodnie z art. 10–18 tej dyrektywy. Zamówienia w rozumieniu niniejszej dyrektywy obejmują zamówienia publiczne, umowy ramowe, koncesje na roboty budowlane i dynamiczne systemy zakupów.

W ramach prawa włoskiego uwzględniono art. 112 tamtejszego kodeksu postępowania cywilnego, który stanowi:

Sąd powinien wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi w całości, ale nie może wykroczyć poza jej granice; nie może on orzekać z urzędu o zarzutach, które mogą być podniesione wyłącznie przez strony. 

Z kolei zgodnie z art. 2697 włoskiego kodeksu cywilnego: Kto podnosi roszczenie przed sądem, powinien wykazać okoliczności faktyczne, które stanowią jego podstawę. Kto podnosi, że charakter tych okoliczności jest nieistotny dla sprawy lub powołuje się na zmianę lub wygaśnięcie prawa, powinien wykazać okoliczności faktyczne, na których opiera swój zarzut. 

Wzmocnienie mechanizmów

Przez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1 ust. 1 akapit trzeci i art. 1 ust. 3 dyrektywy 89/665 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by skarga główna wniesiona przez oferenta mającego interes w uzyskaniu danego zamówienia, który został lub mógł zostać poszkodowany w wyniku podnoszonego naruszenia prawa unijnego w dziedzinie zamówień publicznych lub przepisów transponujących to prawo, a której celem jest wykluczenie innego oferenta, została uznana za niedopuszczalną na podstawie...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy