Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z orzecznictwa TSUE

1 października 2020

NR 186 (Październik 2020)

Równe prawa dla wykonawców

25

Trybunał Sprawiedliwości UE (dziesiąta izba) w orzeczeniu z dnia 11 czerwca 2020 r. w sprawie sygnowanej C-219/19 odnosi się przede wszystkim do interpretacji przepisów krajowych ograniczających możliwość udziału w postępowaniach o zamówienia publiczne jedynie do wykonawców utworzonych w określonych formach prawnych. Sprawa ta dotyczyła wydania – na podstawie art. 267 TFUE – orzeczenia w trybie prejudycjalnym, na wniosek złożony przez regionalny sąd administracyjny dla Lacjum we Włoszech.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni motywu 14, art. 19 ust. 1 i art. 80 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz. U. 2014, L 94, s. 65). Został on złożony w ramach sporu między fundacją Parsec a Ministerstwem Infrastruktury i Transportu oraz Krajowym Urzędem Antykorupcyjnym ANAC dotyczącego decyzji, na mocy której urząd ten odrzucił wniosek o wpis Parsec do krajowego rejestru spółek inżynierów i przedstawicieli wolnych zawodów uprawnionych do świadczenia usług architektonicznych i inżynieryjnych. 

Parsec jest fundacją prawa prywatnego o celu niezarobkowym, utworzoną zgodnie z włoskim kodeksem cywilnym. Siedziba fundacji znajduje się w Prato (Włochy), zaś przedmiot jej działalności, stosownie do jej statutu, obejmuje w szczególności badania nad klęskami żywiołowymi, prognozowanie warunków ryzyka i zapobieganie im, planowanie, zarządzanie i monitorowanie środowiskowe i przestrzenne, a także ochronę ludności i środowiska. Fundacja ta utworzyła w swoich ramach obserwatorium sejsmologiczne, które stale współpracuje z Narodowym Instytutem Geofizyki i Wulkanologii. Za pośrednictwem obserwatorium Parsec zarządza siecią stacji pomiaru aktywności sejsmicznej, współpracuje z uniwersytetami i instytucjami badawczymi, świadczy usługi w zakresie zarządzania ryzykiem sejsmicznym, ochrony ludności i planowania przestrzennego na rzecz wielu gmin i samorządów lokalnych. Wszystkie te zadania Parsec wykonuje za pomocą wysoko wykwalifikowanego w tej dziedzinie personelu. 

POLECAMY

W kręgu ryzyk sejsmicznych

Z zamiarem wzięcia udziału w przetargach na usługi w zakresie podziału terytorium na strefy, opierając się na ryzyku sejsmicznym, Parsec złożyła wniosek o wpis do prowadzonego przez ANAC rejestru podmiotów uprawnionych do świadczenia usług inżynieryjnych i architektonicznych. Jednakże ze względu na to, że Parsec nie była objęta żadną z kategorii wykonawców, o których mowa w art. 46 ust. 1
Kodeksu zamówień publicznych, ANAC wydał decyzję o odrzuceniu wniosku o wpis, na którą to decyzję Parsec wniosła skargę do sądu odsyłającego, to znaczy do Regionalnego Sądu Administracyjnego dla Lacjum. Przed sądem tym Ministerstwo Infrastruktury i Transportu oraz ANAC podnoszą na wstępie, że brak wpisu Parsec do prowadzonego przez ANAC rejestru wykonawców, o których mowa w art. 46 Kodeksu zamówień publicznych, nie stoi na przeszkodzie wzięciu przez Parsec udziału w przetargach na przedmiotowe usługi. 

Sąd odsyłający podkreśla w pierwszej kolejności, że usługi będące przedmiotem toczącego się przed nim postępowania, a mianowicie usługi w zakresie sejsmologii i podziału terytorium na strefy na podstawie ryzyka sejsmicznego, są usługami architektonicznymi i inżynieryjnymi w rozumieniu Kodeksu zamówień publicznych. W odniesieniu do wykonywania tych usług art. 46 kodeksu zezwala zaś na udział w procedurze przetargowej tylko niektórych kategorii podmiotów, do których nie należą podmioty o celu niezarobkowym, takie jak Parsec. Wynika to z okoliczności, że jakakolwiek weryfikacja przez instytucję zamawiającą kwalifikacji zawodowych takich podmiotów pragnących złożyć ofertę jest niemożliwa ze względu na to, że nie mogą one zostać wpisane do rejestru prowadzonego przez ANAC. Ponadto sąd odsyłający uważa, że ów przepis szczególny, skutkujący ograniczeniem zakresu pojęcia „wykonawcy” zawartego w art. 45 Kodeksu zamówień publicznych, można uzasadniać wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych wymaganym od oferentów w celu zapewnienia jakości usług, które mieliby oni świadczyć, oraz „domniemaniem”, że w odniesieniu do osób świadczących tego rodzaju usługi zawodowo, w sposób ciągły i za wynagrodzeniem, zachodzi większe prawdopodobieństwo, że wykonywały one swoją działalność w sposób nieprzerwany i ukończyły kursy doskonalenia zawodowego. 

Ważne

Sąd odsyłający odwołuje się przy tym do wyroku z dnia 23 grudnia 2009 r., CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807), w którym Trybunał stwierdził niezgodność z prawem Unii włoskich przepisów zakazujących podmiotom niemającym zasadniczo celu zarobkowego udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, podczas gdy takie podmioty były uprawnione do oferowania usług objętych odnośnym zamówieniem. Zdaniem sądu odsyłającego, o ile w art. 45 Kodeksu zamówień publicznych, który w sposób ogólny definiuje pojęcie wykonawcy, włoski ustawodawca zastosował szeroką definicję tego pojęcia przyjętą przez Trybunał we wspomnianym wyroku, o tyle w art. 46 tego kodeksu opowiedział się za węższą definicją w zakresie usług architektonicznych i inżynieryjnych. 


Mając na względzie ogólny charakter wniosków wynikających ze wspomnianego wyroku, sąd odsyłający zastanawia się, czy prawo Unii Europejskiej  pozostawia jednak państwom członkowskim możliwość przyjęcia węższych definicji w odniesieniu do usług będących przedmiotem postępowania głównego. W tej sprawie sąd zauważa, że brzmienie art. 19 ust. 1 i art. 80 ust. 2 dyrektywy 2014/24 wydaje się zezwalać państwom członkowskim, aczkolwiek w sposób dorozumiany, na ograniczenie udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego jedynie do osób fizycznych lub niektórych osób prawnych. Sąd odsyłający wyjaśnia ponadto, że wykonawcy mający siedzibę lub miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim nie są objęci wąską definicją przewidzianą w art. 46 Kodeksu zamówień publicznych ze względu na to, że ma wobec nich zastosowanie zasada ogólna zawarta w art. 45 ust. 1 tego kodeksu, która zgodnie z postanowieniami art. 80 ust. 2 dyrektywy 2014/24 zezwala na udział wspomnianych wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na podstawie przepisów państwa członkowskiego, w którym mają oni siedzibę lub miejsce zamieszkania. 

Pytanie prejudycjalne

W tych okolicznościach Regionalny Sąd Administracyjny dla Lacjum postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: 
Czy postanowienia motywu 14 w związku z art. 19 ust. 1 i art. 80 ust. 2 dyrektywy 2014/24 stoją na przeszkodzie przepisowi takiemu jak art. 46 Kodeksu zamówień publicznych, w drodze którego Republika Włoska dokonała transpozycji dyrektyw 2014/23, 2014/24 i 2014/25 do prawa krajowego, który to przepis zezwala jedynie wykonawcom utworzonym we wskazanej w nim formie prawnej na udział w postępowaniach o udzielenie zamówienia na »usługi architektoniczne i inżynieryjne«, co skutkuje wykluczeniem z udziału we wspomnianych postępowaniach wykonawców świadczących rzeczone usługi, działających w innej formie prawnej?

Ramy prawne 

W toku prac nad tym zagadnieniem Trybunał poruszał się w ramach prawnych przedstawionych poniżej.

Prawo Unii. Zgodnie z motywem 14 dyrektywy 2014/24/UE:
Należy wyjaśnić, że pojęcie »wykonawców« powinno być interpretowane szeroko, tak aby obejmowało wszelkie osoby lub podmioty, które oferują wykonanie robót budowlanych, dostawę produktów lub świadczenie usług na rynku, niezależnie od formy prawnej, którą te osoby lub podmioty wybrały do celów prowadzenia działalności. W związku z tym firmy [spółki], oddziały, jednostki zależne, spółki cywilne [stowarzyszenia], spółdzielnie, spółki akcyjne, uniwersytety – publiczne czy prywatne – oraz formy podmiotów inne niż osoby fizyczne powinny wszystkie być objęte zakresem pojęcia wykonawcy, bez względu na to, czy są one »osobami prawnymi« w jakichkolwiek okolicznościach. 

Ważne

Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi w ust. 1: „Na użytek niniejszej dyrektywy zastosowanie mają następujące definicje: [...] 10. »wykonawca« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, podmiot publiczny lub grupę takich osób lub podmiotów, w tym tymczasowe stowarzyszenie przedsiębiorstw, które oferują na rynku wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dostawę produktów lub świadczenie usług; (...)”.


Artykuł 19 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wykonawcy”, stanowi w ust. 1: Wykonawcy, którzy zgodnie z prawem państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę, są uprawnieni do świadczenia danych usług, nie mogą zostać odrzuceni jedynie z tego powodu, że zgodnie z prawem państwa członkowskiego, w którym zamówienie jest udzielane, wymagane byłoby posiadanie przez nich statusu osób fizycznych lub prawnych. Niemniej w przypadku zamówień publicznych na usługi i zamówień publicznych na roboty budowlane, jak również zamówień publicznych na dostawy obejmujących dodatkowo usługi lub prace dotyczące rozmieszczenia i instalacji, od osób prawnych można wymagać wskazania w ofercie lub wniosku o dopuszczenie do udziału nazwisk oraz odpowiednich kwalifikacji zawodowych personelu, który będzie odpowiedzialny za wykonanie danego zamówienia. 

Artykuł 80 tej dyrektywy, zatytułowany „Przepisy dotyczące organizacji konkursów i kwalifikacji uczestników”, stanowi: 1. W przypadku organizowania konkursów instytucje zamawiające stosują procedury dostosowane do przepisów tytułu I i niniejszego rozdziału. 2. Dopuszczenie uczestników do udziału w konkursie nie może być ograniczane: 
a) poprzez odniesienie do terytorium lub części terytorium państwa członkowskiego; b) na podstawie tego, że zgodnie z prawem państwa członkowskiego, w którym konkurs jest organizowany, wymagane byłoby posiadanie przez nich statusu osób fizycznych lub prawnych. 3. W przypadku gdy udział w konkursie jest ograniczony do określonej liczby uczestników, instytucje zamawiające ustalają jasne i niedyskryminacyjne kryteria kwalifikacji. W każdym przypadku liczba kandydatów zaproszonych do udziału powinna być wystarczająca do zapewnienia prawdziwej konkurencji. 

Prawo włoskie. Dekret ustawodawczy nr 50 ustanawiający szczegółowe zasady stosowania dyrektywy 2014/23/UE w sprawie udzielania koncesji, dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych oraz dyrektywy 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych oraz reorganizacji ustawodawstwa obowiązującego w dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane, usługi i dostawy) z dnia 18 kwietnia 2016 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 91 z dnia 19 kwietnia 2016 r.) ustanawia Kodeks zamówień publicznych. Podczas gdy art. 45 wspomnianego kodeksu definiuje w sposób ogólny pojęcie wykonawcy dopuszczonego do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, art. 46 tego kodeksu ustanawia szczególne zasady dotyczące usług architektonicznych i inżynieryjnych. 

Zgodnie z tym ostatnim przepisem: „1. Do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego na usługi architektoniczne i inżynieryjne uprawnione są następujące podmioty: 

a) świadczące usługi inżynieryjne i architektoniczne: przedstawiciele wolnych zawodów działający indywidualnie lub w formie spółek, spółki przedstawicieli wolnych zawodów, o których mowa w lit. b), spółki inżynieryjne, o których mowa w lit. c), konsorcja, europejskie zgrupownia interesów gospodarczych (EZIG), tymczasowe zgrupowania wspomnianych podmiotów, które świadczą na rzecz działających na rynku publicznych i prywatnych instytucji zamawiających usługi inżynieryjne i architektoniczne, a także wykonują działalność techniczno-administracyjną oraz sporządzają związane z tą działalnością analizy wykonalności pod względem ekonomiczno-finansowym, w tym, w odniesieniu do działalności związanej z renowacją i konserwacją mienia ruchomego i zdobionych powierzchni obiektów architektonicznych, podmioty posiadające uprawnienia konserwatora zabytków zgodnie z obowiązującymi przepisami; 

b) spółki przedstawicieli wolnych zawodów: spółki utworzone wyłącznie między przedstawicielami wolnych zawodów należącymi do właściwych samorządów zawodowych ustanowionych w obowiązujących przepisach regulujących wykonywanie wolnych zawodów, w formie spółek osobowych, o których mowa w rozdziałach II, III i IV tytułu V księgi V kodeksu cywilnego, a także w formie spółdzielni, o których mowa w rozdziale I tytułu VI księgi V kodeksu cywilnego, które świadczą na rzecz publicznych i prywatnych instytucji zamawiających usługi inżynieryjne i architektoniczne, takie jak analizy wykonalności, badania, doradztwo, projektowanie lub nadzór budowlany, oceny wykonalności pod względem techniczno-ekonomicznym lub analizy oddziaływania na środowisko; 

c) spółki inżynieryjne: spółki kapitałowe, o których mowa w rozdziałach V, VI i VII tytułu V księgi V kodeksu cywilnego, lub w formie spółdzielni, o których mowa w rozdziale I tytułu VI księgi V kodeksu cywilnego, niespełniające wymogów spółek przedstawicieli wolnych zawodów, które świadczą usługi w zakresie analiz wykonalności, badań, doradztwa, projektowania lub nadzoru budowlanego, ocen wykonalności pod względem techniczno-ekonomicznym lub analiz oddziaływania, a także prowadzą ewentualną działalność produkcyjną związaną ze świadczeniem tych usług; 

d) podmioty świadczące usługi inżynieryjne i architektoniczne oznaczone kodami CPV od 74200000–1 do 74276400–8, od 74310000–5 do 74323100–0 oraz 74874000–6, mające siedzibę lub miejsce zamieszkania w innych państwach członkowskich, utworzone zgodnie z przepisami obowiązującymi w danym państwie członkowskim; 

e) tymczasowe zgrupowania złożone z podmiotów, o których mowa w lit. a–d); f) stałe zgrupowania utworzone między spółkami przedstawicieli wolnych zawodów a spółkami inżynieryjnymi, w tym w formie mieszanej, złożone z co najmniej trzech członków, którzy wykonywali działalność w sektorze usług inżynieryjnych i architektonicznych. 

2. Do celów udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, o których mowa w ust. 1, spółki, w okresie pięciu lat od dat...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy