Warunki dla doradców

Wniosek ten został złożony w ramach postępowania wszczętego przez Marię Tirkkonen w przedmiocie odrzucenia przez Maaseutuvirasto (fińską agencję ds. obszarów wiejskich) oferty, którą przedstawiła w ramach wyboru doradcy w dziedzinie „Zwierzęta hodowlane, plany w zakresie opieki zdrowotnej” w ramach systemu Neuvo 2020 – System doradztwa rolniczego. Z postanowienia odsyłającego wynika, że Republika Finlandii ustanowiła program rozwoju obszarów wiejskich stałego lądu Finlandii na lata 2014–2020, na którego realizację agencja zorganizowała postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia w drodze zawarcia umów na usługi doradcze w ramach systemu doradztwa rolniczego Neuvo 2020. 
Świadczenie rozpatrywanych w postępowaniu głównym usług doradczych podlega warunkom określonym w projekcie umowy ramowej załączonym do ogłoszenia o zamówieniu. Objęte tym ogłoszeniem usługi doradcze oferowano rolnikom i innym gospodarującym gruntami, którzy zawarli porozumienie dotyczące wypłaty rekompensat środowiskowych. Spełniający ten warunek rolnicy, pragnący ubiegać się o poradę, mogą zwrócić się do wybranego przez siebie doradcy będącego członkiem systemu doradztwa rolniczego Neuvo 2020. Doradca ten opłacany jest za wykonaną pracę według godzinowej stawki wynagrodzenia bez podatku od wartości dodanej (VAT) wypłacanej przez agencję, natomiast rolnik pokrywa jedynie kwotę VAT. 

Postępowanie główne 

W celu umożliwienia wyboru usługodawców w zakresie doradztwa rolniczego, zgodnie z wymogami określonymi  w art. 15 ust. 3 rozporządzenia unijnego nr 1305/2013 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, agencja nałożyła na kandydatów obowiązek wykazania, że mają kwalifikacje, regularnie się szkolą oraz mają doświadczenie w charakterze doradców w dziedzinach, w których zamierzają udzielać porad. Jak wskazuje sąd odsyłający, agencja początkowo podjęła warunkową decyzję o udzieleniu zamówienia (zwaną dalej „sporną decyzją”), w której zaakceptowała wszystkich doradców, którzy się zgłosili i którzy spełniali kryteria zdolności do realizacji zamówienia oraz minimalne wymogi określone w ogłoszeniu o zamówieniu i załącznikach do niego. Następnie agencja – w ostatecznej decyzji o udzieleniu zamówienia – wybrała spośród kandydatów tych, którzy zdali egzamin opisany w załączniku do ogłoszenia.
Maria Tirkkonen nie znalazła się wśród doradców dopuszczonych warunkowo przez sporną decyzję – z powodu braku wypełnienia pkt 7 formularza przetargowego, zatytułowanego „Spełnianie przez ofertę wymogów formalnych i wymogów ogłoszenia o zamówieniu”, w którym usługodawca miał wskazać, czy akceptuje warunki projektu umowy ramowej załączonej do ogłoszenia o zamówieniu, zaznaczając pole „tak” lub pole „nie”. Agencja uznała, że zaakceptowanie warunków tego projektu umowy ramowej było niezbędne i w drodze spornej decyzji odrzuciła kandydaturę Tirkkonen oraz nie zezwoliła jej na dostosowanie oferty poprzez zakreślenie pola „tak” w pkt 7 tego formularza. 
Wówczas Tirkkonen zaskarżyła tę decyzję do sądu do spraw gospodarczych Finlandii, aby uzyskać prawo do uzupełnienia swojej dokumentacji przetargowej i wypełnienia pkt 7 w formularzu. Podkreślała, że rozpatrywane postępowanie stanowi system zatwierdzeń, a więc nie wchodzi w zakres pojęcia zamówienia publicznego. Utrzymywała w związku z tym, że powinna otrzymać prawo uzupełnienia swojej oferty. Gdy jej skarga została oddalona wyrokiem z dnia 7 września 2015 r., Tirkkonen wniosła odwołanie do naczelnego sądu administracyjnego Finlandii. 
Sąd odsyłający zastanawia się nad stosowaniem w sporze w postępowaniu głównym ustawy o zamówieniach publicznych w zakresie, w jakim z wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., Falk Pharma (C-410/14, EU:C:2016:399), wynika, że wybór oferty, a więc i wykonawcy, stanowi nieodzowny element pojęcia zamówienia publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy 2004/18. Ponieważ jednak oferenci musieli zdać egzamin opisany w ogłoszeniu o zamówieniu, zanim zostali ostatecznie dopuszczeni do zawarcia umowy ramowej załączonej do ogłoszenia o zamówieniu, wymogi te mogą stanowić decydujące cechy w rozumieniu wyroku z dnia 26 marca 2015 r., Ambisig (C-601/13, EU:C:2015:204, pkt 31, 32), a więc nadawać postępowaniu status „zamówienia publicznego” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy 2004/18. 

Sąd odsyłający wskazuje ponadto, że specyfika systemu umów leżąca u podstaw wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r.,Falk Pharma (C-410/14, EU:C:2016:399), polegała na stałym otwarciu przez cały okres ważności dla zainteresowanych wykonawców, co wystarczy, aby odróżnić ten system od umowy ramowej w rozumieniu dyrektywy 2004/18. Tymczasem w niniejszym przypadku podmiot świadczący usługi doradcze nie mógł już przystąpić do systemu doradztwa rolniczego Neuvo 2020 po wydaniu przez agencję ostatecznej decyzji o udzieleniu zamówienia, co ograniczyło liczbę wykonawców mogących świadczyć usługi doradcze. 

Ramy prawne

Na potrzeby wyroku Trybunał posłużył się m.in. przepisami dyrektywy 2004/18/UE, w tym odnoszącymi się do umowy ramowej. Artykuł 32 tej dyrektywy stanowi m.in.: 
Zamówień opartych na umowach ramowych udziela się zgodnie z procedurami określonymi w ust. 3 i 4. Procedury te mogą być stosowane wyłącznie pomiędzy instytucjami zamawiającymi i wykonawcami, którzy byli początkowo stronami umowy ramowej. 
Podczas udzielania zamówień na podstawie umów ramowych strony nie mogą pod żadnym pozorem dokonywać istotnych zmian w warunkach określonych w danej umowie, w szczególności w przypadku, o którym mowa w ust. 3. 
Skorzystano też m.in. z regulacji rozporządzenia UE nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, dotyczący usług doradczych, usług z zakresu zarządzania gospodarstwem i usług z zakresu zastępstw. Artykuł 15 ust. 3 rozporządzenia stanowi: 
Organy lub podmioty wybrane do świadczenia usług doradczych muszą posiadać odpowiednie zasoby w postaci regularnie szkolonego i wykwalifikowanego personelu oraz doświadczenie w zakresie doradztwa oraz wiarygodność w odniesieniu do dziedzin, których dotyczą świadczone przez nich usługi doradcze. Beneficjenci w ramach tego działania wybierani są w drodze zaproszenia do składania ofert. Procedura wyboru jest regulowana prawem zamówień publicznych i musi być otwarta zarówno dla podmiotów publicznych, jak i prywatnych. 
Z kolei rozporządzenie UE nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania w art. 12 ust. 1 stanowi: 
Państwa członkowskie ustanawiają system udzielania beneficjentom porad w zakresie zarządzania gruntami oraz zarządzania gospodarstwem („system doradztwa rolniczego”). 
Natomiast art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Szczegółowe wymogi dotyczące systemu doradztwa rolniczego”, stanowi: 
Państwa członkowskie zapewniają, aby doradcy pracujący w systemie doradztwa rolniczego byli odpowiednio wykwalifikowani i odbywali regularne szkolenia. 
W ustawodawstwie fińskim obowiązuje ustawa o zamówieniach publicznych transponująca dyrektywy unijne. Ponadto zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o wdrażaniu pomocy dla rolnictwa doradcy wybierani są przy uwzględnieniu przepisów ustawy o zamówieniach publicznych oraz są wybierani i zatwierdzani na okres, który upływa wraz z zakończeniem programu rozwoju obszarów wiejskich stałego lądu Finlandii na lata 2014–2020. Z art. 45 ust. 2 tej ustawy wynika, że aby doradca został wybrany i zatwierdzony, musi mieć wystarczające kompetencje, jeśli chodzi o jakość i zakres świadczenia usług doradczych, a ponadto musi spełniać warunki kwalifikacji. 

Pytanie prejudycjalne

W tych okolicznościach naczelny sąd administracyjny postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: 
Czy wykładni art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy 2004/18 należy dokonywać w taki sposób, że definicja zamówień publicznych obejmuje w rozumieniu tej dyrektywy system zamówień: 

• poprzez który instytucja publiczna zamierza pozyskać na rynku usługi na z góry ograniczony okres, zawierając umowy na warunkach załączonego do ogłoszenia o przetargu projektu umowy ramowej ze wszystkimi wykonawcami, którzy spełniają ustalone szczegółowo w dokumentach przetargowych wymogi dotyczące zdolności oferenta do realizacji zamówienia i oferowanej usługi i zdadzą opisany w ogłoszeniu o przetargu egzamin, oraz 
• do którego nie można już przystąpić w trakcie okresu obowiązywania umowy? 

Na wstępie należy wskazać, że dyrektywa 2004/18 została uchylona po dniu wydania spornej decyzji, więc to jej wykładnia jest właściwa do tego, by umożliwić sądowi odsyłającemu rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym. Jak wskazała Komisja Europejska, w systemie doradztwa rolniczego ma miejsce zawarcie umów o charakterze odpłatnym między podmiotem publicznym, który mógłby stanowić instytucję zamawiającą w rozumieniu dyrektywy 2004/18, a wykonawcami mającymi świadczyć usługi, co odpowiada definicji pojęcia zamówienia publicznego zawartej w art. 1 ust. 2 lit. a tej dyrektywy. 
Należy jednak przypomnieć, że celem dyrektywy 2004/18 było wykluczenie ryzyka, by przy udzielaniu zamówienia przez instytucje zamawiające preferowani byli oferenci albo kandydaci krajowi. Takie ryzyko jest natomiast ściśle związane z udzieleniem zamówienia publicznego na wyłączność wykonawcy, którego oferta została wybrana, lub wykonawcom, których oferty wybrano w przypadku umowy ramowej, co jest celem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (zob. podobny wyrok z dnia 2 czerwca 2016 r., Falk Pharma, C-410/14, EU:C:2016:399, pkt 35, 36). W tym względzie Trybunał podkreślił już, że wybór oferty, a zatem zwycięskiego wykonawcy, stanowi element nieodłącznie związany ze sposobem ujęcia zamówień publicznych w ramy tej dyrektywy, a w konsekwencji z pojęciem zamówienia publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a tej dyrektywy.

Kandydaci bez selekcji

Brak wyznaczenia jednego wykonawcy, któremu zamówienie zostanie udzielone na wyłączność, skutkuje tym, że nie istnieje konieczność ujęcia działania instytucji zamawiającej w konkretne ramy określone w dyrektywie 2004/18, by uniemożliwić jej faworyzowanie wykonawców krajowych przy udzieleniu zamówienia (zob. podobnie wyrok z dnia 2 czerwca 2016 r., Falk Pharma, C-410/14, EU:C:2016:399, pkt 37). W niniejszym przypadku należy więc ustalić, czy agencja wybrała jedną spośród wszystkich ofert, które spełniały warunki określone przez nią w ogłoszeniu o zamówieniu. W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że agencja zamierza zbudować dużą bazę doradców, którzy muszą spełnić określone warunki. Skoro jednak agencja przyjmuje wszystkich kandydatów spełniających te wymogi, widać z tego jasno, jak wskazał rzecznik generalny w swej opinii, że nie dokonuje ona żadnej selekcji dopuszczalnych ofert i poprzestaje na zapewnieniu spełnienia kryteriów jakościowych. 
Jak wynika z postanowienia odsyłającego, dostęp do systemu doradztwa rolniczego rozpatrywanego w postępowaniu głównym jest ograniczony do wstępnego okresu, który dobiega końca z chwilą przeprowadzenia egzaminu lub najpóźniej w czasie opublikowania ostatecznej decyzji o udzieleniu zamówienia, a w związku z tym doradca, jak np. M. Tirkkonen, nie ma już możliwości przystąpienia do tego systemu doradztwa rolniczego. Okoliczność ta nie podważa przyjętej oceny. Jak bowiem wskazał rzecznik generalny, okoliczność, że w odróżnieniu od sytuacji leżącej u podstaw wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., Falk Pharma (C-410/14, EU:C:2016:399), system doradztwa rolniczego rozpatrywany w postępowaniu głównym nie pozostaje stale otwarty dla zainteresowanych wykonawców, jest nieistotna. W niniejszym przypadku decydującym elementem jest to, że instytucja zamawiająca nie podała żadnego kryterium udzielenia zamówienia w celu porównania i klasyfikacji dopuszczalnych ofert. 
W przypadku braku tego elementu, który jest, jak wynika z wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., Falk Pharma (C-410/14, EU:C:2016:399), nieodłącznie związany ze sposobem ujęcia w ramy prawne zamówień publicznych, system doradztwa rolniczego – taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym – nie może stanowić zamówienia publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy 2004/18. Należy ponadto przypomnieć, że nawet gdyby sprawdzanie zdolności oferentów do realizacji zamówienia i udzielenie zamówienia następowały jednocześnie, to czynności te należy uznać za dwie odrębne czynności podlegające odmiennym normom. 
Za kryteria udzielenia zamówienia nie można uznać zatem tych, które nie mają na celu wyłonienia najkorzystniejszej ekonomicznie oferty, a są tylko zasadniczo związane z oceną zdolności oferentów do realizacji danego zamówienia. Kryteria dotyczące głównie doświadczenia, kompetencji i środków mających gwarantować prawidłowe wykonanie danego zamówienia uznano za odnoszące się do zdolności oferentów do wykonania tego zamówienia, a nie za kryteria udzielenia zamówienia, choć instytucja zamawiająca tak właśnie je określiła.
Na wniosek ten nie ma wpływu rozstrzygnięcie wyroku z dnia 26 marca 2015 r., Ambisig (C-601/13, EU:C:2015:204, pkt 31–34), w którym Trybunał wskazał w istocie, że kompetencje i doświadczenie członków zespołu, któremu zleca się realizację zamówienia publicznego, mogą zostać podane jako kryterium udzielenia zamówienia w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacji warunków zamówienia w zakresie, w jakim jakość wykonania zamówienia publicznego może zależeć w decydującej mierze od zawodowej wartości osób, którym powierzono jego wykonanie. Na wartość tę składa się ich doświadczenie zawodowe i wykształcenie, zwłaszcza gdy świadczenie stanowiące przedmiot zamówienia ma charakter umysłowy i dotyczy usług szkoleniowych i doradczych. 
Ocenę tę należy jednak rozumieć w świetle okoliczności leżących u podstaw tej sprawy, czyli wybrania przez instytucję zamawiającą oferty, którą zamierzała przyjąć, spośród kilku dopuszczalnych ofert. Dokonując tego wyboru, w odróżnieniu od sprawy rozpatrywanej w postępowaniu głównym, instytucja zamawiająca w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 26 marca 2015 r., Ambisig (C-601/13, EU:C:2015:204, pkt 11, 13, 28–34), dokonała rzeczywistego porównania dopuszczalnych ofert w celu wyłonienia oferty najkorzystniejszej ekonomicznie. W tej ostatniej sprawie doświadczenie zespołu technicznego było bowiem nieodzowną cechą oferty, a nie stanowiło tylko kryterium oceny zdolności oferentów do realizacji zamówienia. Z powyższej analizy wynika, że wymogi zawarte w ogłoszeniu o zamówieniu opublikowanym przez agencję nie mogą stanowić kryteriów udzielenia zamówienia w rozumieniu dyrektywy 2004/18.