MiniPortal – testowanie rozwiązania

Jest to rozwiązanie nieodpłatnie dostępne dla uczestników rynku zamówień publicznych. W komunikacie UZP wydanym tuż przed uruchomieniem miniPortalu znalazło się zapewnienie, że to narzędzie proste w użyciu, służące do komunikacji między zamawiającymi a wykonawcami. Zdarza się jednak, że przy najprostszym rozwiązaniu pojawiają się problemy, które – moim zdaniem – należy zasygnalizować. 

Pierwsze próby

UZP udostępnił wersję produkcyjną miniPortalu 4 października 2018 r. Prezentowano ją podczas konferencji w Katowicach 8 października 2018 r., w której brałam udział. Prezentacja jednak nie przebiegała płynnie. Niestety, nie udało mi się, jako zamawiającemu, skutecznie dokonać deszyfracji oferty, a zatem nie byłam w stanie przejść całego procesu. Nie jest to bowiem możliwe w przypadku wersji testowej. Dostrzegłam jednak wiele barier w stosowaniu tego rozwiązania przez wykonawców. 
Po pierwsze, wykonawca jest zobowiązany posiadać konto na platformie ePUAP, co utrudni dostęp do zamówień wykonawcom zagranicznym, a po drugie, wykonawca będzie zmuszony korzystać z platformy ePUAP, a zatem z narzędzia, które już dziś użytkownicy postrzegają jako zawodne. 
Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie postępowania przy użyciu środków komunikacji elektronicznej jest obowiązkiem zamawiającego, ale jednocześnie nie pozbawia go możliwości skorzystania z komercyjnych rozwiązań (systemów) służących prowadzeniu postępowania i posiadających wiele innych funkcjonalności umożliwiających wspieranie procesów przygotowania postępowania i realizacji umowy. 
Gdy pojawiły się pierwsze wzmianki o tym, że miniPortal będzie narzędziem wykorzystującym Biuletyn Zamówień Publicznych i platformę ePUAP, za pośrednictwem której będzie można składać oferty i wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wiele osób miało wątpliwości dotyczące funkcjonalności tego narzędzia.

Udostępnianie usług na ePUAP

W wymiarze ogólnym logowanie zamawiających do miniPortalu odbywa się za pomocą już istniejących kont w Biuletynie Zamówień Publicznych. Podmioty należące do sektora administracji rządowej i samorządowej mają oczywiście swoje konta na platformie ePUAP, a ci, którzy ich nie posiadają, muszą uzyskać dostęp. 

W porozumieniu określa się sposób udostępniania usług na ePUAP oraz ich zakres. Z kolei art. 2 przytoczonej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2–4 przepisy ustawy stosuje się do: 

1. organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, 
2. jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, 
3. funduszy celowych, 
4. samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, 
5. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, 
6. Narodowego Funduszu Zdrowia, 
7. państwowych lub samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych – zwanych dalej „podmiotami publicznymi”. 

Przepisów ustawy nie stosuje się natomiast do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1897, 1948 i 1955 oraz z 2017 r., 
poz. 60), Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Narodowego Banku Polskiego, z wyjątkiem art. 13 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej, oraz z wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d. 

Wykonawcy muszą także założyć konto na platformie ePUAP w celu możliwości złożenia/wycofania/zmiany i przesłania oferty/wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu za jej pośrednictwem, a także w celu komunikowania się z zamawiającym w trakcie prowadzonego postępowania. 
Na platformie ePUAP zaszyfrowane oferty będą przechowywane w skrzynce odbiorczej zamawiającego. Sam miniPortal odpowiedzialny jest za generowanie i zabezpieczanie kluczy do szyfrowania i deszyfrowania ofert.

Obsługa miniPortalu

Aktualnie możliwa jest tylko w ramach systemu Windows. Na konferencji w Katowicach nie udzielono odpowiedzi na pytanie, czy korzystanie z narzędzia będzie możliwe w sytuacji, gdy zamawiający lub wykonawca ma inny system operacyjny. 
Zamawiający rozpoczyna korzystanie z miniPortalu od zalogowania się przy użyciu swojego loginu i hasła do Biuletynu Zamówień Publicznych. Następnie wypełnia formularz postępowania zawierający podstawowe informacje, w tym w szczególności numer ogłoszenia w TED lub BZP (dane zamawiającego same się wypełniają). Pozostawiono do decyzji zamawiającego to, czy formularz postępowania będzie widoczny publicznie, czy też nie, a także to, czy dane dotyczące ofert będą widoczne publicznie, czy nie. 
Będzie to dotyczyć trybów, które nie są wszczynane poprzez umieszczenie ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub w Biuletynie Zamówień Publicznych. Formularze można zapisywać w ramach przerwanej sesji i edytować. 
Po publikacji formularza w widocznej w szczegółach danego postępowania liczbie złożonych ofert znajduje się także informacja o statusie oferty, dacie i godzinie jej złożenia. Zmiany w zakresie formularza postępowania odnotowują się w historii zmian. 
Po opublikowaniu formularza zamawiający może pobrać już klucz publiczny, który zobowiązany będzie udostępnić na swojej stronie internetowej. Przy pobieraniu klucza, niestety, nie uniknęłam jego otworzenia w programie Word. W instrukcji do miniPortalu (taki komunikat podświetla się także przy dotknięciu pozycji „pobierz klucz publiczny” kursorem) napisano, że nie należy otwierać kluczy publicznych i prywatnych w programach typu Word, PDF lub PowerPoint. Klucze automatycznie zapiszą się w odpowiednim formacie. 
Instrukcja wskazuje, że: (…) w razie przypadkowego zapisania pliku w Wordzie lub innym programie należy otworzyć dokument i przekopiować jego zawartość do pliku tekstowego – do Notatnika, a jeśli ustawiliśmy sobie domyślne powiązanie z ww. programami, to musimy je usunąć. 
Ważne jest zatem, aby najpierw pobrać aplikację do szyfrowania i deszyfrowania ofert dostępną w miniPortalu, wówczas pobiera się klucz publiczny bez problemu i ryzyko skojarzenia go z innymi programami jest mniejsze. 
Klucze publiczne i klucze prywatne mają rozszerzenie ASC i są plikami tekstowymi. Jak napisano w instrukcji: (…) pierwsza część nazwy w strukturze klucza określa, czy to klucz publiczny, czy prywatny (KluczPub/PluczPrv), następnie określa, której części postępowania dotyczy (Oferta/OfertaWstępna/Wniosek/itd.), a ostatni segment to identyfikator postępowania, który jest weryfikowany przez aplikację. 
Z kolei klucz prywatny jest udostępniany przez system wtedy, gdy upłynie termin składania/otwarcia wniosków/ofert (w zależności od wybranego trybu). Będzie on widoczny, gdy zamawiający wejdzie w edycję formularza postępowania. 
Otwarcie ofert będzie polegać na pobraniu z platformy ePUAP przez zamawiającego zaszyfrowanych ofert, zapisaniu ich na komputerze i użyciu aplikacji wraz z udostępnionym przez system kluczem prywatnym w celu odszyfrowania ofert. Czynność otwarcia ofert musi odbywać się na komputerze podpiętym do sieci internetowej.

Aplikacja będzie dostępna z poziomu menu systemu Windows. Aby dokonać deszyfracji oferty, zamawiający musi wskazać klucz prywatny i plik z ofertą, podać numer ID postępowania wygenerowanego przez system miniPortal podczas tworzenia formularza postępowania, a także nazwę użytkownika BZP (login i hasło BZP). Samo otwarcie ofert nastąpi za pomocą aplikacji do szyfrowania i przy użyciu klucza prywatnego¹. Kończąc postępowanie, zamawiający wybiera opcję: „zakończ postępowanie” lub „unieważnij postępowanie”. 
System nie umożliwia archiwizowania dokumentacji zamawiającego i choćby ten powód jest wystarczający, by kupić rozwiazywanie komercyjne. Oferty trzeba będzie bowiem pobrać z platformy ePUAP na dysk komputera razem z całą korespondencją z wykonawcami, jaka będzie miała miejsce w postępowaniu. 

Problemy wykonawców

Z perspektywy wykonawcy obsługa tego narzędzia jest utrudniona. Przede wszystkim, o czym wspomniano wyżej, wykonawca, chcąc wziąć udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w którym zamawiający korzysta z miniPortalu, musi założyć konto na platformie ePUAP. Gdy jest podmiotem zagranicznym, jest to dla niego dodatkowa bariera.  

Urząd Zamówień Publicznych dopuszcza, jak podkreślono na konferencji, wymianę e-mailową między zamawiającym a wykonawcą, z tym że powstaje problem zabezpieczenia treści przed nieuprawnionym dostępem. Zawsze w momencie przesyłania danych za pomocą poczty e-mail są one jednocześnie powierzane firmie, która oferuję taką usługę. Istnieje zatem potencjalne niebezpieczeństwo przejęcia tych informacji szczególnie wtedy, jeśli nie są one zaszyfrowane. Z kolei komunikacja poprzez platformę ePUAP może także implikować problemy, bo większość instytucji ma szeroki dostęp do ESP. 

Instrukcja składania ofert

W celu złożenia oferty wykonawca na platformie ePUAP musi wprowadzić identyfikator postępowania (numer ogłoszenia w TED, BZP lub numer wewnętrzny zamawiającego). Następnie musi ręcznie (jeśli jest podmiotem zagranicznym) wypełnić dane nadawcy, chyba że jest podmiotem krajowym i wtedy dane te uzupełnią się automatycznie. Kolejnym krokiem jest uzupełnienie nazwy odbiorcy i dodanie załącznika wygenerowanego za pomocą użytej i pobranej z miniPortalu aplikacji. Aplikacja daje możliwość szyfrowania plików skompresowanych. Maksymalny rozmiar plików to 150 MB. Po zaszyfrowaniu oferty wykonawca będzie widział komunikat: „pliki zaszyfrowane poprawnie”. Za datę przekazania oferty, wniosków, zawiadomień, dokumentów elektronicznych, oświadczeń lub elektronicznych kopii dokumentów czy oświadczeń oraz innych informacji zamawiający – zgodnie z zalecaniami UZP – powinien przyjąć datę ich przekazania na ePUAP².

Należy również zwrócić uwagę na obowiązek zawarty w instrukcji dla użytkowników miniPortalu: (…) Zamawiający po otrzymaniu informacji o wycofaniu oferty na skrzynkę podawczą instytucji (jeżeli stwierdzi, że oferta została wycofana prawidłowo) musi zalogować się do miniPortalu, wejść na danym postępowaniu, do którego wykonawca złożył wycofanie, w ofertę i zatwierdzić wycofanie oferty. 
W takiej sytuacji rodzi się pytanie, w jakim celu został nałożony ten obowiązek na zamawiającego? Na konferencji UZP wspomniano, że zamawiający ma weryfikować, czy ofertę wycofała osoba upoważniona ze strony wykonawcy. 
Pojawia się pytanie następne, czy wykonawcy, którzy mają problemy przy samym podpisaniu dokumentów elektronicznym podpisem kwalifikowanym, będą potrafili skutecznie zabezpieczyć informacje w ofercie/wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa? 
Jak wynika z przygotowanej odpowiedzi w miniPortalu, wszelkie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1419), które wykonawca zastrzega jako tajemnicę przedsiębiorstwa, powinny zostać złożone w osobnym pliku wraz z jednoczesnym zaznaczeniem polecenia: „Załącznik stanowiący tajemnicę przedsiębiorstwa”, a następnie wraz z plikami stanowiącymi jawną część należy go skompresować do jednego pliku archiwum (ZIP). Pliki powinny być odrębnie podpisane elektronicznym podpisem kwalifikowanym. 
W aspekcie bezpieczeństwa danych, co związane jest z wymogami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1320 z późn. zm.), bezpośredni problem związany jest nie tylko z dostępem do treści ofert, ale także do tajemnicy przedsiębiorstwa, która może dotyczyć informacji zawartych w innych dokumentach, np. w wyjaśnieniach dotyczących rażąco niskiej ceny czy wyjaśnieniach treści oferty. Dostęp do elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP może mieć wiele osób i stanowi to zagrożenie dla treści, które mogą także trafić do zamawiającego niezabezpieczone przez samych wykonawców. 
Na konferencji uczestników interesował także problem składanych przez wykonawców dokumentów w aspekcie ich formy – szczególnie pełnomocnictw i wadium w formie niepieniężnej. Jeśli chodzi o wadium w formie niepieniężnej, UZP wydał w tej sprawie opinię. Wynika z niej wprost, że wadium winno mieć formę oryginału dokumentu elektronicznego i być tym samym opatrzone podpisem gwaranta. 

Podsumowanie

Elektronizacja zamówień, w moim przekonaniu, powinna obejmować cały proces – od przygotowania postępowania, poprzez jego prowadzenie, aż do podpisania umowy o zamówienie publiczne w formie elektronicznej. Systemy służące wspieraniu tych etapów postępowania winny wspomagać w istocie podejście procesowe do zakupów, które obejmuje przede wszystkim fazę analizy rynku, proces gromadzenia informacji i budowy baz danych o kontrahentach, jest nastawione na komunikację z nimi, bo w obliczu zmieniającego się rynku zamówień publicznych i malejącej liczby wykonawców składających oferty w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający musi stać się podmiotem aktywnym, dojrzałym do poszukiwania kontrahenta, kształtowania właściwych postanowień umownych z wykonawcą na zasadach partnerskich i dojrzałego negocjowania w biznesie.  
Architektura narzędzi komunikacji elektronicznej (systemów) nie może jedynie w minimalnym stopniu czynić zadość wymogom ustawowym. Narzędzia te muszą być w miarę możliwości dostosowywane indywidualnie do każdego zamawiającego, dawać podstawę dojrzałej i aktywnej współpracy na linii zamawiający – wykonawca, tym samym muszą być przyjazne i łatwe w obsłudze dla wykonawców. Winny także wspierać niedoskonałe w administracji publicznej planowanie i aktywne poszukiwanie kontrahenta. 
Kolejnym ważnym problemem jest sam cel prowadzenia postępowania przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Jest to niewątpliwie usprawnienie całego procesu, ale będzie to możliwe tylko wówczas, gdy dokumenty wytwarzane przez zamawiających będą dostępne w archiwum elektronicznym, łatwe do pozyskania i udostępniania, ale przy tym właściwie chronione przed niepowołanym dostępem. 
W tym aspekcie trudno na poziomie centralnym spodziewać się rozwiązania informatycznego, które sprosta tym celom, gdyż potrzeby zamawiających są rozmaite, zależą od ich struktury wewnętrznej, wielkości, wartości oraz rodzaju udzielanych postępowań o zamówienie publiczne, a ilość przetwarzanych przez wielu zamawiających danych byłaby ogromnym obciążeniem dla rozwiązania centralnego. 
Podejście procesowe wspierane elektronicznie wymaga dojrzałych systemów. Ten system trzeba sobie zbudować, by był on dostosowany do konkretnych potrzeb. Taki moim zdaniem, musi być obecnie kierunek naszego myślenia.