Niełatwa aktywizacja bezrobotnych

Zmawiający – Wojewódzki Urząd Pracy – prowadził w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia pn. „Świadczenie działań aktywizacyjnych dla osób długotrwale bezrobotnych”. Ogłoszenie o zamówieniu zostało przekazane Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich w dniu 6 kwietnia 2016 r. oraz opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 8 kwietnia 2016 r. pod numerem 2016/S 069-120693.

Wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia jako konsorcjum WYG  złożyli w dniu 15 lipca 2016 r. odwołanie wobec zaniechania przez zamawiającego wykluczenia wykonawcy D. z uwagi na niespełnienie warunku udziału w postępowaniu polegające na niezłożeniu stosownych poświadczeń, iż wykazane usługi zostały wykonane należycie. Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 7 ust. 1, art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp. Wniósł on o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu: unieważnienia czynności badania i oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przez wykonawcę D., powtórzenie czynności badania i oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przez tego wykonawcę oraz jego wykluczenie z postępowania, unieważnienie czynności badania i oceny ofert i powtórzenie tych czynności.

Zamawiający pismem z dnia 26 lipca 2016 r. złożył odpowiedź na odwołanie, wnosząc o jego oddalenie w całości.

Ustalenia KIO

Jak ustaliła Krajowa Izba Odwoławcza, specyfikacja istotnych warunków zamówienia w analizowanym postępowaniu zawierała m.in. następujące określenie warunku posiadania wiedzy i doświadczenia: zamawiający uzna, że wykonawca spełnia ten warunek, jeśli wykaże on, że w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, wykonuje (tylko w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych) lub wykonał należycie usługę/usługi w zakresie aktywizacji zawodowej dla łącznie co najmniej 400 osób bezrobotnych lub poszukujących pracy bądź pozostających bez zatrudnienia, niezależnie od źródeł finansowania. Zakres realizacji każdej z usług musi obejmować co najmniej pośrednictwo pracy, a ponadto w ramach wymienionej/wymienionych wyżej usługi/usług wykonawca doprowadził do zatrudnienia (lub podjęcia działalności gospodarczej) łącznie minimum 200 osób. Przez zatrudnienie w zakresie oceny spełnienia warunku udziału w postępowaniu zamawiający rozumie zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, która podlega ubezpieczeniom społecznym.

Według ustaleń w niniejszym postępowaniu oferty złożyli m.in. następujący wykonawcy:

1.  D. – cena brutto oferty: 20 pkt, zasady pracy z uczestnikami: 60 pkt, współpraca z pracodawcami: 15 pkt, identyfikacja ryzyk: 5 pkt;
2.  wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: WYG – cena brutto oferty: 16,09 pkt, zasady pracy z uczestnikami: 60 pkt, współpraca z pracodawcami: 15 pkt, identyfikacja ryzyk: 5 pkt;
3.  K.C. – cena brutto oferty: 15,22 pkt, zasady pracy z uczestnikami: 60 pkt, współpraca z pracodawcami: 15 pkt, identyfikacja ryzyk: 5 pkt;
4.  K.K. – cena brutto oferty: 15,28 pkt, zasady pracy z uczestnikami: 60 pkt, współpraca z pracodawcami: 15 pkt, identyfikacja ryzyk: 5 pkt.

Wykonawca D. na str. 29 oferty zamieścił oświadczenie, w którym wskazał, iż: (…) obiektywnie nie jest w stanie przedstawić stosownych poświadczeń podmiotów zlecających wskazane w załączniku nr 6 do STWZ usługi, z uwagi na fakt, iż działania podejmowane przez wykonawcę w zakresie aktywizacji zawodowej realizowane były w ramach przygotowanych przez wykonawcę projektów współfinansowanych ze środków unijnych, na których realizację wykonawca otrzymał dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Działanie 8.1., Poddziałanie 8.1.2 PO KL).

Ponadto Izba ustaliła, że zamawiający pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. wezwał wykonawcę D. w trybie art. 26 ust. 3 Pzp do złożenia prawidłowego – według wzoru załącznika nr 6 do SIWZ – wykazu usług wraz z dowodami potwierdzającymi ich należyte wykonanie w celu wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu. Wykonawca D. w dniu 10 czerwca 2016 r. złożył dokumenty w wymaganym przez zamawiającego terminie.

Wyjaśnienia i wątpliwości

Zamawiający pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. wezwał wykonawcę D. w trybie art. 26 ust. 4 Pzp do złożenia wyjaśnień dotyczących dokumentu – wykazu usług. Uzasadniając wezwanie, wskazał, iż wykonawca przesłał nowy wykaz usług wraz z dowodami na ich należyte wykonanie. W przedstawionym wykazie zawarto cztery usługi polegające na realizacji projektów outplacementowych, które w swej istocie kierowane są do grupy szerszej, niż wymagał tego zamawiający w SIWZ. W przedstawionych do powyższego wykazu referencjach ogólnie wskazano, że w ramach ww. usług prowadzono działania aktywizacyjne polegające na pośrednictwie pracy w stosunku do uczestników tych projektów oraz wskazano, że w ramach ww. usług doprowadzono do zatrudnienia określoną liczbę uczestników każdego z projektów.

Skoro zamawiający dopuszczał możliwość wykazania usług w ramach realizacji projektów współfinansowanych ze środków zewnętrznych, to logiczne jest, że dopuszczał poświadczenia (dowody należytego wykonania zamówienia) wystawiane przez instytucje potwierdzające realizację projektów.

Wobec tego, że zamawiający w SIWZ w zakresie posiadania wiedzy i doświadczenia wymagał, aby wykonawcy wykazali należyte wykonanie usługi w zakresie aktywizacji 400 osób bezrobotnych lub poszukujących pracy bądź pozostających bez zatrudnienia oraz aby wykazali doprowadzenie do zatrudnienia odpowiednio 200 takich osób, zamawiający wezwał wykonawcę do wyjaśnień, czy w zakresie każdej ze wskazanych w wykazie usług podana przez wykonawcę oraz potwierdzona w referencjach liczba osób, które zostały objęte aktywizacją zawodową, pochodzi jedynie z grupy osób bezrobotnych lub poszukujących pracy bądź pozostających bez zatrudnienia, a nie jest ogólną liczbą osób uczestniczących w danym projekcie.

Wykonawca D. w złożonym w dniu 22 czerwca 2016 r. wyjaśnieniu stwierdził, że jego wykaz usług, tj. załącznik nr 6 do SIWZ, uwzględnia w ramach każdej ze wskazanych usług łączną liczbę osób objętych aktywizacją zawodową, którzy poszukiwali nowej pracy (ze względu na utratę pracy – znaczna część uczestników poszczególnych projektów z chwilą przystąpienia do projektu posiadała już status osoby bezrobotnej, nieaktywnej zawodowo, natomiast pozostałe osoby traciły zatrudnienie na przestrzeni realizacji przedsięwzięcia, stając się osobami bezrobotnymi/nieaktywnymi zawodowo, w związku z posiadanym wcześniej wypowiedzeniem stosunku pracy, tym samym wymagały wsparcia w znalezieniu nowego zatrudnienia (zarówno w formule pracowniczej, jak i samozatrudnienia). Dane te potwierdzone zostały przez uprawnione instytucje w tzw. zaświadczeniach/referencjach, które dołączone zostały do złożonego w dniu 16 czerwca 2016r. załącznika nr 6 do SIWZ, jako dowód należycie wykonanych usług aktywizacji zawodowej.

Odwołanie niezasadne

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oświadczenia i stanowiska stron oraz uczestnika postępowania przedstawione podczas rozprawy, Izba uznała, iż odwołanie jest niezasadne i nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zarzut dotyczący zaniechania wykluczenia wykonawcy D. na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp z uwagi na niespełnienie warunku, KIO uznała, że zarzut ten nie potwierdził się w zebranym materiale dowodowym. Izba wzięła pod uwagę w pierwszej kolejności § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający w celu oceny spełniania przez wykonawcę warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 Pzp.

Kluczowym elementem realizacji tego typu projektów jest uzyskanie założonych w projekcie wskaźników. Informacja o wykonaniu danego wskaźnika musi być przedstawiona beneficjentowi wraz z końcowym wnioskiem o płatność.

Zamawiający może żądać m.in: wykazu wykonanych, a w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych – również wykonywanych, głównych dostaw lub usług, w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania ofert albo wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, wraz z podaniem ich wartości, przedmiotu, dat wykonania i podmiotów, na rzecz których dostawy lub usługi zostały wykonane, oraz załączeniem dowodów, czy zostały wykonane lub są wykonywane należycie. Zgodnie z ust. 2 dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, są poświadczenia, z tym że w odniesieniu do nadal wykonywanych dostaw lub usług okresowych lub ciągłych poświadczenie powinno być wydane nie wcześniej niż na trzy miesiące przed upływem terminu składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo ofert.

Odpowiadając na niniejsze pytanie, zwrócić należy uwagę przede wszystkim na treść przywołanego rozporządzenia w sprawie dokumentów, które odnosi się do dowodów potwierdzających należyte wykonanie zamówienia, a dowodem takim ma być poświadczenie. Rozporządzenie to zatem w sposób ogólny odnosi się do dowodów potwierdzających należyte wykonanie usługi, które należy złożyć zamawiającemu, co oznacza, że nie tylko referencje – zaświadczenia w klasycznym ich rozumieniu – mogą być jedyną formą potwierdzania należytego wykonania zamówienia.

Zauważyć również należy, że skoro zamawiający dopuszczał możliwość wykazania usług w ramach realizacji projektów współfinansowanych ze środków zewnętrznych, to logiczne jest, że dopuszczał poświadczenia (dowody należytego wykonania zamówienia) wystawiane przez instytucje potwierdzające realizację projektów. W tym stanie faktycznym to: Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach czy też Urząd Marszałkowski w Łodzi. Należy zgodzić się z zamawiającym, że kluczową rolę w dystrybucji wskazanych środków odgrywają instytucje pośredniczące. Działalność tych instytucji nie ogranicza się jedynie do etapu rozstrzygnięcia konkursu czy do rozdzielania dofinansowania między ubiegających się o to beneficjentów, ale dotyczy także etapu realizacji takiego projektu.

Uzyskanie założonych wskaźników

Jak podkreślił zamawiający – kluczowym elementem realizacji tego typu projektów jest uzyskanie założonych w projekcie wskaźników. Informacja o wykonaniu danego wskaźnika musi być przedstawiona beneficjentowi wraz z końcowym wnioskiem o płatność. Wskaźnik ten podlega każdorazowej kontroli ze strony instytucji pośredniczącej.

Odnosząc się do argumentacji odwołującego, iż poświadczenia realizacji usług aktywizacyjnych powinny pochodzić od odbiorców tych usług (osób poszukujących pracy lub pozostających bez zatrudnienia), oraz złożonych dowodów, m.in. sprawozdań z realizacji, zgodzić się należy z zamawiającym, że wspomniane projekty skierowane były nie do poszczególnych bezrobotnych, lecz były projektami wybranymi do dofinansowania i rozliczonymi przez instytucje pośredniczące. To one, rozliczając projekt, weryfikowały wykonanie na podstawie dokumentacji posiadanej przez wykonawcę. Jak wskazał zamawiający, bezrobotny lub pozostający bez zatrudnienia mógłby potwierdzić realizację takiego projektu, który byłby realizowany wyłącznie w stosunku do niego, a wszystkie wskaźniki wiązałyby się tylko z jego uczestnictwem. Nie ulega również wątpliwości, że bezrobotny lub pozostający bez zatrudnienia, będąc uczestnikiem projektu, nie posiada wiedzy i kompetencji, aby obiektywnie ocenić realizację całego projektu. Osoba taka jest jedynie jej uczestnikiem. Wiedzę o tym, czy wskaźnik został osiągnięty dla całego projektu rozumianego jako usługi, nie posiadał więc żaden z jej uczestników. Uczestnicy takiego projektu nie dysponują informacjami dotyczącymi osiągniętych wskaźników ani nie są w stanie ocenić, czy projekt został zrealizowany zgodnie z nimi.