Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z orzecznictwa TSUE , Otwarty dostęp

3 listopada 2021

NR 197 (Listopad 2021)

Przemieszczanie niebezpiecznych odpadów

0 314

Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w dniu dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie C-295/20, dotyczyło udzielenia zamówienia publicznego na usługi przetwarzania odpadów.

Wniosek złożony został przez Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Sąd Najwyższy Litwy) postanowieniem z dnia 2 lipca 2020 r., w sprawie wykładni art. 18, 42, 56, 58 i 70 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, a także art. 2 pkt 35, art. 3–7, 9 i 17 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. 2006, L 190, s. 1). Dotyczył sporu pomiędzy spółką „Sanresa” a departamentem ochrony środowiska w Ministerstwie Środowiska (zamawiającym) w przedmiocie wydanej przez tę instytucję decyzji o wykluczeniu „Sanresy” z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

POLECAMY

Postępowanie główne

Instytucja zamawiająca w dniu 7 października 2018 r. ogłosiła międzynarodowy przetarg nieograniczony na świadczenie usług gospodarowania odpadami niebezpiecznymi. W celu zapobieżenia wystąpieniu katastrofy środowiskowej wskazała w pkt 9 ogłoszenia o zamówieniu, że:
 

Ważne

konieczne jest szybkie zakończenie eksploatacji instalacji o wysokim stopniu ryzyka, w której składowane są odpady niebezpieczne oraz ich niezwłoczne przetworzenie. […] odpady znajdują się na wolnym powietrzu w pojemnikach, które ulegają szybkiej degradacji, a także są położone bezpośrednio na ziemi, w stosach i zapadają się pod własnym ciężarem. Odpady te zawierają niebezpieczne substancje chemiczne oraz są dostępne dla osób nieupoważnionych.


Okoliczności te uzasadniały, zdaniem instytucji zamawiającej, zastosowanie trybu przyspieszonego i skrócenie terminu składania ofert. Zamawiający, określając kryteria dotyczące zdolności oferentów do spełnienia ostatecznego terminu składania ofert, wskazał, że oferent zakwalifikowany na pierwszym miejscu będzie zobowiązany przedstawić dokumenty potwierdzające jego zdolności, o których mowa w zamieszczonej w ogłoszeniu tabeli […]. W przypadku gdy zdolność wykonawcy dotycząca prawa do wykonywania danej działalności nie zostałaby zweryfikowana lub nie zostałaby zweryfikowana w pełnym zakresie, oferent powinien zobowiązać się wobec instytucji zamawiającej, że zamówienie zostanie zrealizowane wyłącznie przez podmioty, którym takie prawo przysługuje.

Przetarg będący przedmiotem postępowania głównego pozwalał oferentom na odbycie wizyty na terenie składowiska, jednak ze względu na brak możliwości dostępu do dużej liczby pojemników i określenia stopnia ich wypełnienia – rzeczywista ilość odpadów niebezpiecznych nie była znana.
Instytucja zamawiająca otrzymała cztery oferty. Jedna z nich została przedstawiona przez „Sanresę”, będącą liderem tymczasowego stowarzyszenia przedsiębiorstw litewskich. W ofercie wskazano dwóch podwykonawców, którzy mieli siedzibę w Danii i w Republice Czeskiej. W dniu 22 listopada 2018 r. instytucja zamawiająca zwróciła się do „Sanresy” o dostarczenie jej w terminie pięciu dni roboczych dodatkowych informacji odnośnie do podziału poszczególnych działań pomiędzy jej partnerów i podwykonawców, a także informacji, który podwykonawca uzyskał zgodę na międzynarodowe przemieszczanie odpadów.
W dniu 7 grudnia 2018 r. instytucja zamawiająca poinformowała „Sanresę”, że zgodnie z rozporządzeniem nr 1013/2006 przemieszczanie odpadów wymaga uzyskania uprzedniego zezwolenia organów zainteresowanych państw oraz, że żaden z wyznaczonych przez nią wykonawców nie ma takiego zezwolenia. Instytucja zamawiająca umożliwiła uzupełnienie oferty do dnia 17 grudnia 2018 r. lub przedstawienie nowego wykazu podwykonawców.

W dniu 26 lutego 2019 r. instytucja zamawiająca postanowiła jednak zakończyć postępowanie przetargowe ze względu na to, że rozpatrywane w postępowaniu głównym ogłoszenie o przetargu nie było wystarczająco jasne, po czym w dniu 18 marca 2019 r. decyzję tę uchyliła i poinformowała „Sanresę”, że ma 40 dni 
na dostarczenie zezwolenia na międzynarodowe przemieszczanie odpadów lub zmianę podwykonawców. Po tym terminie wydała decyzję o odrzuceniu oferty „Sanresy”, ze względu na to, iż spółka nie wykazała, że ma prawo wykonywania ww. działalności.

„Sanresa” wniosła zażalenie na decyzję o odrzuceniu jej oferty, podnosząc, że spełnia kryteria dotyczące zdolności usługodawców, wynikające z ogłoszenia o przetargu. Uznała, że dla spełnienia wymaganych kryteriów dołączenie do oferty zgody organów krajowych na międzynarodowe przemieszczanie odpadów nie było konieczne. Z uwagi na to, że jej zażalenie zostało oddalone, wniosła skargę na tę decyzję do sądu, która została oddalona zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu apelacyjnym. W konsekwencji wniosła więc skargę kasacyjną do Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Sądu Najwyższego Litwy).

Stanowisko SN

Sąd przeanalizował przede wszystkim kwestię kwalifikacji ogłoszenia o przetargu, zgodnie z którym oferent był zobowiązany przedstawić, w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia, zgodę właściwych organów na międzynarodowe przemieszczanie odpadów zgodnie z rozporządzeniem nr 1013/2006. Strony spierały się bowiem co do tego, czy warunek ten stanowi kryterium dotyczące zdolności oferentów, czy też warunek realizacji zamówienia, które ma zostać udzielone.

SN zwrócił uwagę, że warunek ten nie był sformułowany na tyle wyraźnie, aby zobowiązywał do dołączenia do oferty zgody właściwych organów na międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Podobnie jak „Sanresa” podnosił, że obowiązek przedstawienia zgody odnosi się nie do zdolności oferenta, lecz do realizacji zamówienia.
 

Ważne

Mimo że specyfikacje techniczne powinny być wystarczająco precyzyjne, instytucja zamawiająca określiła w sposób nieprecyzyjny przedmiot zamówienia. Z założenia niemożliwe było zatem dostarczenie wszystkich wymaganych informacji przy składaniu oferty.


Sytuacja, w której instytucja zamawiająca nie opisała w sposób pełny przedmiotu zamówienia – zdaniem sądu – mogłaby być niezgodna z rozporządzeniem nr 1013/2006, ponieważ zgodność z prawem przemieszczenia odpadów zależy od spełnienia pierwotnych warunków, na których podstawie wyrażono zgodę na przemieszczanie. W szczególności art. 17 rozporządzenia wymaga, aby procedura zgłoszenia została ponownie wszczęta, w przypadku gdy skład i rzeczywista ilość wszystkich odpadów niebezpiecznych ujawniłyby się w trakcie realizacji zamówienia. […].

Sąd wskazał, że do 2017 r. w ramach postępowań przetargowych nie ustanowiono żadnego wymogu dotyczącego prawa oferentów do wykonywania działalności, której dotyczy zamówienie, w związku z czym do oferentów należało przedstawienie, w ramach określenia przedmiotu zamówienia oraz specyfikacji technicznych, wszystkich certyfikatów, zezwoleń i zaświadczeń niezbędnych do wykazania, że posiadają oni wymagane uprawnienia. Od czasu wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sąd uważa, iż:
 

Ważne

instytucje zamawiające nie mogą odrzucać ofert ze względu na to, że nie spełniają one wymogów, które nie zostały podane do wiadomości publicznej, nawet jeśli wynikają z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa


Ponadto, jeżeli wymogi dotyczące prawa do wykonywania danej działalności przewidziane w ustawach szczególnych nie zostały jasno określone w warunkach zamówienia, a oferenci ich nie spełniają, powinni mieć możliwość uzupełnienia braków w swojej ofercie, co obejmuje możliwość wyznaczenia, nawet po upływie terminu składania ofert, nowego partnera lub podwykonawcy w celu realizacji zamówienia.
 

Ważne

Poprzez ustawę o zamówieniach publicznych, która zapewnia transpozycję dyrektywy 2014/24/UE, ustawodawca litewski chciał uniknąć sytuacji, w której instytucje zamawiające mogłyby odrzucać oferty ze względu na brak zdolności oferentów, mimo że kryteria dotyczące zdolności nie zostały wyraźnie określone w dokumentach zamówienia.

 

Art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych – stwierdził sąd – stanowi obecnie, że instytucje zamawiające mają prawo do tego, by nie weryfikować lub nie weryfikować w pełnym zakresie ww. zdolności usługodawców.
 

Ważne

Sąd rozważał również, czy przyznane instytucjom zamawiającym nieograniczone uprawnienie polegające na tym, że nie muszą one weryfikować, czy oferenci mają prawo do wykonywania danej działalności, jest zgodne z zasadami przejrzystości i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także z racjonalną organizacją procedur udzielania zamówień publicznych.


Pytania prejudycjalne

Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Sąd Najwyższy Litwy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości UE z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

  1. Czy art. 18 ust. 2, art. 56 ust. 1 akapit pierwszy lit. b), art. 56 ust. 1 akapit drugi, art. 58 ust. 1 lit. a) i art. 58 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2014/24/UE, a także art. 3–6 i inne przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 (rozpatrywane łącznie lub osobno, przy czym bez ograniczenia do tych przepisów) należy interpretować w ten sposób, że wydaną wykonawcy zgodę, która jest niezbędna do przemieszczania odpadów z jednego państwa członkowskiego do innego państwa, należy kwalifikować jako warunek realizacji zamówienia na usługi, a nie jako wymóg dotyczący prawa do wykonywania danej działalności?
     
  2. Jeżeli wspomnianą zgodę na przemieszczanie odpadów należy uznać za kryterium kwalifikacji usługodawcy (kompetencję do prowadzenia danej działalności zawodowej), to czy zasady przejrzystości i uczciwej konkurencji ustanowione w art. 18 ust. 1 akapity pierwszy i drugi dyrektywy 2014/24/UE, art. 58 ust. 1 lit. a), art. 58 ust. 2 akapit drugi tej dyrektywy, zasady swobodnego przepływu osób, towarów i usług zagwarantowane  w art. 26 ust. 2 TFUE oraz art. 7–9 rozporządzenia nr 1013/2006 (rozpatrywane łącznie lub osobno, przy czym bez ograniczenia do tych przepisów) należy interpretować i stosować w taki sposób, że warunki zamówienia publicznego na usługi gospodarowania odpadami, w szczególności dotyczące ostatecznych terminów składania ofert, powinny umożliwiać krajowym lub zagranicznym wykonawcom, którzy zamierzają transportować odpady poza granice państw członkowskich UE, pełny udział w przetargu na zamówienie publiczne, a w szczególności przedstawienie zgody w przypadku, gdy została ona udzielona w terminie późniejszym niż ostateczny termin składania ofert?
     
  3. Jeżeli wspomnianą zgodę na przemieszczanie odpadów należy uznać za warunek realizacji zamówienia publicznego w rozumieniu art. 49 załącznika V część C pkt 17 i art. 70 dyrektywy 2014/24/UE, to czy zasady udzielania zamówień publicznych ustanowione w art. 18 tej dyrektywy oraz zasady ogólne udzielania zamówień publicznych, o których mowa w art. 56 tej dyrektywy, należy interpretować w ten sposób, że nie można odrzucić oferty uczestnika, który nie przedstawił zgody?
     
  4. Czy art. 18, art. 56 ust. 1 akapit pierwszy lit. b), art. 58 ust. 1 lit. a) i art. 58 ust. 2 dyrektywy 2014/24/UE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które umożliwia instytucjom zamawiającym określenie z wyprzedzeniem w dokumentach zamówienia procedury oceny ofert, w ramach której okoliczność czy usługodawcy mają prawo do wykonywania działalności (kompetencję do prowadzenia danej działalności zawodowej), zostanie zweryfikowana w sposób częściowy lub nie zostanie w ogóle zweryfikowana, mimo że korzystanie z tego prawa stanowi warunek konieczny dla zgodnej z prawem realizacji zamówienia publicznego, a instytucje zamawiające mogą wiedzieć o konieczności posiadania owego prawa przed sporządzeniem dokumentów zamówienia?
     
  5. Czy art. 18, art. 42 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2014/24, art. 2 pkt 35, art. 5 i 17 rozporządzenia nr 1013/2006 oraz inne przepisy tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że w przypadku zamówienia na usługi gospodarowania odpadami instytucje zamawiające mogą zgodnie z prawem udzielić zamówienia na tego rodzaju usługi jedynie wtedy, gdy w dokumentach zamówienia określą one w sposób jasny i precyzyjny ilość i skład odpadów oraz inne istotne warunki realizacji zamówienia (na przykład dotyczące unieszkodliwiania)?

W przedmiocie pytania pierwszego i drugiego

[…] Z art. 56 ust. 1 lit. b), art. 57 i 58 dyrektywy 2014/24/UE wynika, że instytucje zamawiające mogą nakładać kryteria kwalifikacji podmiotowej wyłącznie jako wymogi dotyczące udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Na mocy art. 58 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, kryteriami tymi są te, o których mowa w ust. 2–4 tego artykułu, i dotyczą one kompetencji do prowadzenia działalności zawodowej, sytuacji ekonomicznej i finansowej oraz zdolności technicznej i zawodowej.

[…] Artykuł 58 ust. 2 dyrektywy 2014/24/UE odnoszący się do kompetencji wykonawcy do prowadzenia działalności zawodowej, której dotyczy zamówienie publiczne, pozwala instytucjom zamawiającym wymagać, aby wykonawcy figurowali w rejestrze zawodowym lub handlowym prowadzonym w ich państwie członkowskim siedziby. Podobnie w postępowaniach o udzielenie zamówienia na usługi, w zakresie, w jakim wykonawcy muszą posiadać określone zezwolenia lub muszą być członkami określonej organizacji, aby mieć możliwość świadczenia w swoim państwie pochodzenia określonej usługi, instytucja zamawiająca może wymagać od nich udowodnienia, że posiadają oni takie zezwolenie lub status członkowski.
 

Ważne

Obowiązku uzyskania zgody zainteresowanych właściwych organów na przemieszczanie odpadów z jednego państwa członkowskiego do innego państwa nie można utożsamiać ani z obowiązkiem figurowania w rejestrze zawodowym lub handlowym państwa członkowskiego, ani z obowiązkiem posiadania określonego zezwolenia lub statusu członkowskiego w określonej organizacji.


Obowiązek uzyskania takiej zgody nie jest związany z kompetencją do prowadzenia działalności zawodowej w rozumieniu art. 58 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) wspomnianej dyrektywy. Obowiązek ten nie ma również związku z sytuacją ekonomiczną i finansową wykonawcy w rozumieniu art. 58 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy.

Powstaje jeszcze pytanie, czy rzeczony obowiązek może dotyczyć zdolności technicznej i zawodowej w rozumieniu lit. c) tego przepisu. Artykuł 58 ust. 4 dyrektywy 2014/24/UE przewiduje, że instytucje zamawiające mogą uzależnić udział wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia od posiadania przez nich niezbędnych zasobów ludzkich i technicznych oraz doświadczenia umożliwiającego realizację zamówienia na odpowiednim poziomie jakości. 

Ocena zdolności technicznej i zawodowej kandydata lub oferenta opiera się w szczególności na retrospektywnej ocenie doświadczenia zdobytego przez wykonawców przy realizacji wcześniejszych zamówień, o czym świadczą obydwa odniesienia do doświadczenia w art. 58 ust. 4 dyrektywy 2014/24/UE. W związku z tym
 

Ważne

obowiązek uzyskania zgody właściwych zainteresowanych organów na przemieszczanie odpadów z jednego państwa członkowskiego do innego państwa nie jest również objęty zakresem pojęcia zdolności technicznej i zawodowej kandydata lub oferenta w rozumieniu art. 58 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy.

 

Oceny tej nie podważa fakt, że część II lit. g) załącznika XII do dyrektywy 2014/24/UE umożliwia wykonawcom potwierdzenie ich zdolności technicznej poprzez wskazanie środków zarządzania środowiskiem, które będą mogli zastosować podczas realizacji danego zamówienia. Środki zarządzania środowiskiem, o których mowa w tym przepisie, odpowiadają bowiem środkom, które wykonawca zamierza stosować z własnej inicjatywy.

Art. 70 tej dyrektywy, zatytułowany „Warunki realizacji zamówień”, stanowi natomiast, że instytucje zamawiające mogą określić szczególne warunki związane z realizacją zamówienia jedynie wówczas, gdy są one powiązane z przedmiotem zamówienia w rozumieniu art. 67 ust. 3 dyrektywy. Warunki te mogą obejmować aspekty: gospodarcze, związane z innowacyjnością, środowiskowe, społeczne lub związane z zatrudnieniem. W tym zakresie wydaje się, że:
 

Ważne

obowiązek uzyskania zgody właściwych organów państw wysyłki, przeznaczenia i tranzytu przed przemieszczeniem odpadów, przewidziany w art. 3–6 rozporządzenia nr 1013/2006, wchodzi w zakres realizacji zamówienia.


Obowiązek ten ma bowiem na celu określenie szczególnych warunków uwzględnienia kwestii środowiskowych, którym powinien podlegać wywóz odpadów do innego państwa. W związku z tym, na ten wymóg mogą skutecznie powoływać się wyłącznie wykonawcy zamierzający dokonać wywozu odpadów do innego państwa. Poprzez nałożenie tego obowiązku instytucja zamawiająca spełnia wymogi art. 18 ust. 2 dyrektywy 2014/24/UE, zgodnie z którym państwa członkowskie podejmują stosowne środki służące zapewnieniu, by przy realizacji zamówień publicznych wykonawcy przestrzegali obowiązków w dziedzinie prawa ochrony środowiska ustanowionych w prawie Unii.

Nie wydaje się, aby zakwalifikowanie tego obowiązku jako „warunku realizacji zamówienia” mogło podważyć realizację zamówienia będącego przedmiotem postępowania głównego. Okoliczność, że wykonawca prowadził już działalność zasadniczo równoważną z działalnością, której dotyczy zamówienie, pozwala sądzić, że będzie on w stanie zapewnić jego realizację. Instytucja zamawiająca mogła zabezpieczyć się przed ryzykiem niewykonania zamówienia poprzez określenie kryteriów kwalifikacji mogących zmniejszyć ryzyko niewydania zgody, w szczególności nadając istotne znaczenie wcześniejszym doświadczeniom w zakresie przemieszczania odpadów niebezpiecznych.
 

Ważne

Na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć, że art. 18 ust. 2, art. 58 i 70 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, iż w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na usługi gospodarowania odpadami obowiązek posiadania przez wykonawcę – zamierzającego przemieścić odpady z jednego państwa członkowskiego do innego państwa – zgody właściwych organów państw członkowskich, których dotyczy przemieszczanie tych odpadów, zgodnie w szczególności z art. 2 pkt 35 i art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, stanowi warunek realizacji tego zamówienia.


W przedmiocie pytania drugiego, ze względu na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi.

W przedmiocie pytania trzeciego

Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 70 dyrektywy 2014/24/UE w związku z art. 18 ust. 1 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie odrzuceniu oferty jednego z oferentów jedynie z tego powodu, że w chwili składania oferty nie przedstawił on dowodu, iż spełnia warunek realizacji danego zamówienia?

Artykuł 70 dyrektywy 2014/24/UE przewiduje, że warunki realizacji zamówienia muszą być wskazane w zaproszeniu do ubiegania się o zamówienie lub w dokumentach zamówienia. Tymczasem w niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, po pierwsze, że instytucja zamawiająca nie była w stanie ocenić dokładnej ilości odpadów niebezpiecznych...

Artykuł jest dostępny w całości tylko dla zalogowanych użytkowników.

Jak uzyskać dostęp? Wystarczy, że założysz bezpłatne konto lub zalogujesz się.
Czeka na Ciebie pakiet inspirujących materiałow pokazowych.
Załóż bezpłatne konto Zaloguj się

Przypisy