Dołącz do czytelników
Brak wyników

Zdaniem eksperta

3 lutego 2020

NR 181 (Styczeń 2020)

Warunki a kryteria udzielania zamówień

235

Kryteria oceny ofert, obok warunków udziału w postępowaniu, stanowią jeden z najistotniejszych elementów postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Warunki udziału pozwalają ustalić, kto może w ogóle złożyć ofertę w postępowaniu, a z kolei kryteria oceny dadzą odpowiedź, która z tych ofert jest najkorzystniejsza. 

O ile w zakresie warunków udziału w postępowaniu kwestia braku stawiania górnego limitu zdaje się nie budzić wątpliwości, o tyle przy ustalaniu kryteriów oceny ofert wielu zamawiających popełnia błąd, nie wskazując granicy, która będzie pozwalać wykonawcom na uzyskanie maksymalnej liczby punktów.

POLECAMY


Określanie warunków


Zgodnie z art. 22 ust. 1 Pzp: Zamawiający określa warunki udziału w postępowaniu oraz wymagane od wykonawców środki dowodowe w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności. 

W praktyce, co do zasady, nie spotyka się warunków udziału w postępowaniu, które wskazywałyby, iż wykonawcy, chcąc złożyć ofertę, powinni wykazać się np. określoną robotą budowlaną o wartości minimum 1 mln zł, lecz nie więcej niż 5 mln zł. Stawianie górnego limitu powodowałoby w pierwszej kolejności naruszenie zasady uczciwej konkurencji, a ponadto byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia interesu zamawiającego. Nie ulega wątpliwości, iż wykonawca, który legitymuje się doświadczeniem większym niż minimalne, powinien zawsze mieć możliwość złożenia oferty. 

Ważne!

Zamawiający, konstruując warunki, musi mieć na uwadze to, aby ustalić wymagania na poziomie minimalnym, rozumianym jako niezbędny w jego ocenie do należytego wykonania zamówienia. Nie może jednak w jakikolwiek sposób wykluczać z udziału w postępowaniu wykonawców posiadających kilka czy nawet kilkanaście razy większe doświadczenie. 

 

Określanie kryteriów


Inaczej natomiast, w ocenie autora, należy rozpatrywać kwestię kryteriów oceny ofert. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Pzp: Zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu: 

Kryteriami oceny ofert są cena lub koszt albo cena lub koszt i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności: 
1) jakość, w tym parametry techniczne, właściwości estetyczne i funkcjonalne;
2) aspekty społeczne, w tym integracja zawodowa i społeczna osób, o których mowa w art. 22 ust. 2, dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników; 
3) aspekty środowiskowe, w tym efektywność energetyczna przedmiotu zamówienia; 
4) aspekty innowacyjne; 
5) organizacja, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia;
6) serwis posprzedażny oraz pomoc techniczna, warunki dostawy, takie jak termin dostawy, sposób dostawy oraz czas dostawy lub okres realizacji. 

Ustawodawca powyższą normą dał zamawiającym przykładowy katalog kryteriów, jakie mogą być stosowane w toku postępowania o udzielenie zamówienia, zastrzegając, iż powinny się one odnosić do przedmio-
tu zamówienia, a jednym z nich powinna być cena lub koszt. Dodatkowo w dalszej części ww. artykułu ustawodawca wyznaczył dwie zasady opisane w ust. 2d oraz ust. 3 stanowiące, iż kryteria oceny ofert powinny być opisane w jednoznaczny i zrozumiały, umożliwiający sprawdzenie informacji przedstawianych przez wykonawców (ust. 2d), oraz nie powinny dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej (ust. 3).

Z powyższych przepisów nie wynika wprost, aby zamawiający był zobligowany do wskazywania w ramach kryteriów oceny ofert górnej granicy, która będzie pozwalać na uzyskanie maksymalnej liczby punktów, czyli 
tzw. limitu. 


Doświadczenie


Problematykę braku wskazania limitu można w sposób czytelny pokazać na często stosowanym przez zamawiających kryterium doświadczenia osób wyznaczonych do realizacji zamówienia. Jest dość powszechną praktyką pośród zamawiających, iż oceniają oni przykładowo liczbę określonych realizacji kierowników robót, okres uzyskanych uprawnień czy zakres usług prawniczych – liczbę sporządzonych opinii prawnych. 
W postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego, które podlegało kontroli KIO w ramach postępowania odwoławczego o sygn. KIO 737/18, ustalono kryterium oceny ofert polegające na ocenie doświadczenia kluczowego zespołu osób wyznaczonych do kierowania budową i robotami budowlanymi poprzez wykazanie, ile razy pełnił on określoną funkcję przy budowie budynków szpitalnych. Zamawiający nie wskazał przy tym górnej granicy w zakresie liczby realizacji danego rodzaju, powyżej której nie będzie już przyznawana wyższa punktacja. Zgodnie ze stanowiskiem KIO takie ukształtowanie kryteriów oceny ofert: (…) może w ocenie składu orzekającego prowadzić do sytuacji, w której naruszona będzie uczciwa konkurencja, gdyż przewagę uzyska wykonawca, który będzie dysponować personelem posiadającym doświadczenie w tak wielu budowach, przebudowach czy rozbudowach w wymaganym przez zamawiającego w tym zakresie, że de facto wyeliminuje możliwość uzyskania przedmiotowego zamówienia przez wykonawców, którzy mimo dysponowania osobami z mniejszą liczbą realizacji na swoim koncie również byliby w stanie należycie wykonać zamówienie.
 

Ważne!

Zdaniem Izby premiowanie większego doświadczenia musi mieć rozsądne granice, gdyż doświadczenie życiowe wskazuje, iż powyżej pewnego poziomu wyznaczonego, czy to okresem czasu, czy liczbą projektów, nie dochodzi do zwiększenia praktycznych umiejętności istotnych dla jakości realizacji analogicznych zadań w przyszłości. Innymi słowy, w każdym rodzaju ludzkiej działalności można wyznaczyć poziom, po którego osiągnięciu osoba niejako z czeladnika staje się mistrzem*.

Brak określenia górnego limitu w ramach kryteriów oceny powoduje w praktyce poważne konsekwencje. W szczególności należy wskazać możliwość wygenerowania znacznej przewagi cenowej nad innymi wykonawcami, którzy choć doświadczeni, chcąc konkurować z podmiotem dysponującym najbardziej doświadczonym zespołem, będą zmuszeni do zaoferowania znacznie niższej ceny. W zależności od wagi kryterium może to być często 20%, 30%, a nawet 40%. Taka oferta powoduje oczywiście dalsze komplikacje związane z ewentualną rażąco nisko ceną. 

Nie należy zapominać, że decyzje wykonawców podejmowane w ten sposób nie są w interesie całego systemu zamówień publicznych, gdyż powodują zbytnie zaniżanie cen i związane z tym ryzyko niedoszacowania zamówienia, a przez to brak możliwości jego należytego wykonania, czego konsekwencją jest często odstąpienie od umowy przez zamawiającego. 


Zespół ekspertów


Analizując powyższą problematykę, należy również wskazać na stanowisko KIO wyrażone w wyroku z 18 lipca 2019 r., sygn. akt: KlO 1233/19. Przedmiotem analizy było kryterium dotyczące doświadczenia zespołu ekspertów odnoszącego się m.in. do liczby sporządzonych opinii prawnych oraz reprezentowania strony przed KIO. W tym postępowaniu zamawiający również nie wprowadził górnego limitu, który pozwa-
lał na uzyskanie maksymalnej liczby możliwych do osiągnięcia punktów. Jak wskazała KIO w uzasadnieniu ww. wyroku: 

W ocenie lzby takie ukształtowanie kryteriów oceny ofert – wbrew stanowisku odwołującego – nie świadczy o tym, że wybrany zostanie wykonawca największy na rynku, lecz wykonawca dysponujący personelem posiadającym większe doświadczenie, sama wielkość przedsiębiorstwa i liczebność personelu wykonawcy nie ma tu bezpośredniego przełożenia, istotne jest doświadczenie czteroosobowego zespołu dedykowanego do realizacji zamówienia. (…) W celu uzyskania punktów w omawianych kryteriach wykonawcy mogą posłużyć się wyłącznie doświadczeniem czterech osób wskazanych jako wchodzących w skład zespołu ekspertów, którzy realizować będą zamówienie, a nie jakichkolwiek osób, którymi wykonawca dysponuje (…) Sama okoliczność, że odwołujący może nie dysponować zespołem posiadającym takie doświadczenie, które pozwoliłoby mu uzyskać maksymalną liczbę punktów w kryteriach D1-D4, nie uniemożliwia mu złożenia ważnej oferty i ubiegania się o udzielenie tego zamówienia. Odwołujący nie przedstawił żadnych szczegółowych danych, jak jego sytuacja wyglądała na tle innych wykonawców mogących wziąć udział w postępowaniu1.


Oceniając krytycznie ww. wyrok, należy wskazać w pierwszej kolejności, że żądanie przez KIO przedstawienia szczegółowych danych odnośnie do sytuacji danego wykonawcy w stosunku do innych wykonawców mogących wziąć udział w postępowaniu jest żądaniem nadmiernym. 

W wielu segmentach rynku wykonawca może nie być w stanie przedstawić szczegółowych danych odnośnie do doświadczenia zespołu innego wykonawcy, jeżeli przedmiotem zamówienia nie będą usługi, dostawy lub roboty budowlane, których re...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy