Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z orzecznictwa TSUE

31 sierpnia 2018

NR 148 (Styczeń 2017)

Koordynacja z tolerancją

0 213

Różnice rozwiązań pomiędzy unijnymi i krajowymi regulacjami powodują wątpliwości interpretacyjne, wynikające m.in. z istnienia ogólnych zasad dyrektywnych uwzględniających prawo państw członkowskich do własnych, najstosowniejszych dla danego kraju przepisów. Sytuacja taka zaistniała w sprawie C-199/15 rozpatrzonej przez Trybunał Sprawiedliwości (dziewiątą izbę) w dniu 10 listopada 2016 r., dotyczącej kwestii wypełniania przez uczestników postępowania o zamówienie obowiązków w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne.

Sprawa oznaczona C-199/15 dotyczyła złożonego przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii wykładni art. 45 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, a także art. 49 i 56 TFUE. Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy firmą Ciclat a organem nadzoru nad zamówieniami publicznymi na roboty budowlane, dostawy i usługi – Consip, w przedmiocie procedury udzielenia zamówienia na świadczenie usług sprzątania i innych służących utrzymaniu budynków, placówek szkolnych i ośrodków szkolenia dla administracji publicznej. Wymienione artykuły odnoszą się do warunków wykluczenia z postępowania o udzielanie zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, zobowiązań w kwestii opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz jednolitego dokumentu dotyczącego prawidłowego wypełnienia obowiązków w zakresie składek na to ubezpieczenie.

Ramy prawne

W prawie Unii motyw 2 dyrektywy 2004/18 stanowi:

Udzielanie zamówień, na które w państwach członkowskich zawarte zostały umowy w imieniu państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów prawa publicznego, podlega poszanowaniu zasad traktatu, a w szczególności zasady swobody przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług, a także zasad, które się z nich wywodzą (…).

Ważne!

(…) w przypadku zamówień publicznych powyżej pewnej wartości wskazane jest opracowanie wspólnotowych przepisów koordynujących krajowe procedury udzielania zamówień, które będą oparte na tych zasadach w sposób umożliwiający ich skuteczne wdrożenie oraz zapewniający otwarcie zamówień publicznych na konkurencję.

Artykuł 45 dyrektywy 2004/18 dotyczy kryteriów kwalifikacji podmiotowej związanych z podmiotową sytuacją kandydata lub oferenta. Ustęp 2 lit. e i ust. 3 lit. b tego artykułu stanowią:

2. Z udziału w zamówieniu można wykluczyć każdego wykonawcę, który:

e) nie wypełnił zobowiązań dotyczących opłacania składek na ubezpieczenie społeczne zgodnie z przepisami prawnymi kraju, w którym ma siedzibę lub miejsce zamieszkania, lub zgodnie z przepisami prawnymi kraju instytucji zamawiającej.

3. Jako wystarczający dowód, że do wykonawcy nie stosuje się żaden z przypadków wymienionych w ust. 1 lub ust. 2 lit. a, b, c, e lub f, instytucje zamawiające przyjmują:

b) w odniesieniu do ust. 2 lit. e i f zaświadczenie wydane przez właściwe organy państwa członkowskiego, którego to dotyczy.

Artykuł 51 dyrektywy 2004/18:

Instytucje zamawiające mogą wezwać wykonawców do uzupełnienia zaświadczeń i dokumentów przedłożonych na podstawie art. 45–50 lub [prosić] o ich wyjaśnienie.

W prawie włoskim dekret z mocą ustawy nr 163 – kodeks zamówień publicznych na roboty budowlane, usługi i dostawy, zwany dekretem ustawodawczym nr 163/2006, reguluje ogół postępowań z zakresu zamówień publicznych w sektorach robót publicznych, usług i dostaw. Zawiera on w części II art. 38, który określa ogólne warunki udziału w postępowaniach w sprawie udzielenia koncesji oraz zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi. Artykuł 38 ust. 1 lit. i tego dekretu stanowi:

1. (…) nie można powierzać zamówień na zasadzie podwykonawstwa osobom ani zawierać umów dotyczących tych zamówień z osobami:

i) które w sposób poważny i ostatecznie wykazany naruszyły przepisy dotyczące opłacania składek na ubezpieczenie społeczne zgodnie z prawodawstwem włoskim lub państwa, w którym mają siedzibę.

Artykuł 38 ust. 2, 4 i 5 dekretu ustawodawczego nr 163/2006:

2. Kandydat lub oferent poświadcza, że spełnia wymagane warunki przez przedstawienie oświadczenia zastępczego zgodnie z przepisami jednolitego tekstu przepisów ustawowych i wykonawczych dotyczących dokumentów administracyjnych, o którym mowa w dekrecie nr 445 prezydenta republiki z dnia 28 grudnia 2000 r., z podaniem w tym oświadczeniu wszystkich wyroków karnych, w których został skazany, w tym wyroków, które nie zostały wpisane do rejestru karnego (…).

4. W celu sprawdzenia istnienia podstaw wykluczenia przewidzianych w niniejszym artykule instytucje zamawiające wzywają w odpowiednim przypadku kandydatów lub oferentów niemających siedziby we Włoszech do doręczenia wymaganych dokumentów dowodowych i mogą zwrócić się o współpracę do właściwych organów.

5. W przypadku gdy dane państwo członkowskie Unii nie wydaje takich dokumentów lub zaświadczeń, za wystarczający dowód uważa się oświadczenie złożone pod przysięgą, a w państwie członkowskim, w którym taka przysięga nie istnieje, oświadczenie zainteresowanego złożone przed właściwym sądem lub organem administracji, notariuszem lub właściwą organizacją zawodową lub gospodarczą kraju pochodzenia.

Naruszenia, które stanowią przeszkodę w wydaniu jednolitego dokumentu dotyczącego prawidłowego wypełnienia obowiązków w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne (zwanego dalej „DURC”) zostały określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie jednolitego dokumentu dotyczącego prawidłowego wypełnienia obowiązków w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 24 października 2007 r.

Artykuł 8 ust. 3 tego rozporządzenia:

Nie stoi na przeszkodzie wydaniu DURC, dla wyłącznych celów uczestnictwa w przetargu, różnica niebędąca poważną różnicą między kwotami należnymi a kwotami opłaconymi w odniesieniu do każdego zakładu ubezpieczeniowego i każdej kasy ubezpieczeniowej sektora budowlanego. Nie uważa się za poważną różnicę między kwotami należnymi a kwotami opłaconymi różnicy wynoszącej nie więcej niż 5% kwoty należnej za każdy okres wypłaty wynagrodzenia lub płatności składek lub też różnicy poniżej kwoty 100 euro z zastrzeżeniem, że kwota ta musi zostać zapłacona w ciągu 30 dni od dnia wydania DURC.

Nie stoi na przeszkodzie wydaniu DURC, dla wyłącznych celów uczestnictwa w przetargu, różnica niebędąca poważną różnicą między kwotami należnymi a kwotami opłaconymi w odniesieniu do każdego zakładu ubezpieczeniowego i każdej kasy ubezpieczeniowej sektora budowlanego.

DURC wydane przedsiębiorstwu jest ważne przez trzy miesiące. Zgodnie z art. 7 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia w przypadku braku prawidłowego spełniania warunków w dziedzinie składek na ubezpieczenia społeczne odnośne organy wzywają zainteresowanego do uregulowania swojej sytuacji w terminie nie dłuższym niż 15 dni. Orzecznictwo krajowe wyjaśniło jednak, że wezwanie do uregulowania nie ma zastosowania wówczas, gdy o wydanie DURC wystąpiła instytucja zamawiająca.

Postępowanie główne

W ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym UE z dnia 14 lipca 2012 r. Consip wszczął postępowanie przetargowe w celu udzielenia zamówienia na usługi sprzątania i inne usługi służące utrzymaniu wyglądu i stanu technicznego budynków, placówek szkolnych wszelkiego rodzaju i szczebla oraz ośrodków szkolenia administracji publicznej. W przetargu tym, podzielonym na 13 części, można było składać niezależne oferty. Z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że termin składania ofert ustalono na dzień 26 września 2012 r. Pod rygorem wykluczenia w ogłoszeniu o przetargu wymagano, by każdy oferent złożył oświadczenie, że spełnia ogólne warunki uczestnictwa w przetargu, które określono w art. 38 dekretu ustawodawczego nr 163/2006.

Konsorcjum Ciclat złożyło ofertę dotyczącą części nr 7, której kwota podstawowa wynosiła 91 200 000 euro oraz części nr 12 o wartości 89 800 000 euro, wnosząc wadium tymczasowe. Jako uczestnika konsorcjum wymieniło spółdzielnie, m.in. spółdzielnię A. Spółdzielnia oświadczyła, że nie dopuściła się ostatecznie stwierdzonych poważnych naruszeń przepisów mających zastosowanie w dziedzinie płatności składek na ubezpieczenie społeczne lub takich naruszeń, które stanowiłyby przeszkodę w wydaniu jej DURC.

W wyniku przetargu Ciclat uzyskał pierwsze miejsce w tymczasowej klasyfikacji na część nr 7 i drugie miejsce na część 12. W dniu 12 czerwca 2013 r. stosowny instytut, INAIL, na wniosek Consipu wydał zaświadczenie, w którym ustalił, że na dzień złożenia oświadczenia – 10 września 2012 r. – spółdzielnia A. zalegała z płatnościami składek na zabezpieczenia społeczne, ponieważ nie zapłaciła ich trzeciej raty – w kwocie 33 148,28 euro. Rata ta została zapłacona wraz z czwartą i ostatnią ratą w dniu 5 grudnia 2012 r., to znaczy przed przeprowadzeniem kontroli oraz przed poznaniem wyników przetargu.

W tej sytuacji Consip postanowił o wyłączeniu Ciclatu z postępowania przetargowego, w związku z czym konsorcjum wniosło skargę do regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum na wykluczenie oraz na kolejne środki w postaci zatrzymania tymczasowego wadium. Sąd oddalił skargę, po czym Ciclat wniósł odwołanie od jego orzeczenia do sądu odsyłającego. Wskazał w niej, że brak zapłaty w wyznaczonym terminie samonaliczanej raty składki nie może zostać zaklasyfikowany jako poważne i ostatecznie stwierdzone naruszenie, w szczególności z uwagi na samoistną zapłatę składki wraz z czwartą i ostatnią ratą. Uznał również, że INAIL uchybił obowiązkowi poinformowania Ciclatu o nieprawidłowościach zgodnie z art. 7 rozporządzenia ministra z dnia 24 października 2007 r. w zakresie, w jakim obowiązek ten ma zastosowanie także w przypadku wystąpienia z urzędu o DURC podczas kontroli zarządzonej przez instytucję zamawiającą.

Pytanie prejudycjalne

Tymczasem rada stanu powzięła wątpliwość co do ważności rozpatrywanych przepisów włoskich. Uznała, że mogą one być sprzeczne z prawem Unii, w szczególności z art. 45 dyrektywy 2004/18 oraz z art. 49 i 56 TFUE. W tych okolicznościach postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

Czy art. 45 dyrektywy 2004/18, interpretowany w szczególności w świetle zasady słuszności, jak też art. 49 i 56 TFUE sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, które w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego powyżej obowiązującego progu pozwala na to, by z urzędu zwrócić się o zaświadczenie sporządzone przez zakłady ubezpieczeń społecznych (DURC) i zobowiązuje zamawiającego do uznania za podstaw...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy