Legitymacja do złożenia odwołania

Kancelaria Szołajski Legal Group reprezentowała przed Krajową Izbą Odwoławczą odwołującego, wobec którego zamawiający podniósł zarzut braku legitymacji (20 sierpnia 2019 r.), sygn. akt: KIO 1518/19. Zdaniem zamawiającego wykonawca nie miał prawa do złożenia odwołania z uwagi na to, że jego termin związania ofertą upłynął. 

Umocowanie prawne sporu

Spór między zamawiającym a wykonawcą wynika z art. 179 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z przepisem: środki ochrony prawnej określone w niniejszym dziale przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów niniejszej ustawy.

Natomiast na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 2 Pzp Krajowa Izba Odwoławcza odrzuca odwołanie, jeżeli stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony.

Niejednolite orzecznictwo KIO

W sprawie prowadzonej przez Kancelarię Szołajski Legal Group zamawiający żądał odrzucenia odwołania bez jego merytorycznego rozpatrzenia. Powołał się przy tym na przepisy Pzp, które traktują odwołanie jako środek ochrony prawnej skierowany na zmianę sytuacji wykonawcy, polegającej na możliwości uzyskania w danym postępowaniu zamówienia przez odwołującego – czytamy w stanowisku składu orzekającego KIO w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r.
Krajowa Izba Odwoławcza z urzędu, w każdym rozpatrywanym przypadku, zobowiązana jest do badania przesłanek wskazanych w art. 179 ust. 1 Pzp, tj. interesu w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniesienia lub możliwości poniesienia szkody na skutek naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy Pzp. Są to przesłanki materialnoprawne, co oznacza, iż odwołanie w przypadku ich braku lub nieudowodnienia podlega oddaleniu z uwagi na brak legitymacji do jego wniesienia, niezależnie od zasadności podnoszonych w odwołaniu zarzutów (sygn. akt: KIO 2431/16; KIO 2436/16, LEX nr 2192487).

Przypomnijmy, że w opisywanej sprawie (sygn. akt: KIO 1518/19) termin związania ofertą dla odwołującego już upłynął. W odpowiedzi na odwołanie zamawiający przywołał szereg orzeczeń KIO popierających swoją tezę.

Zamawiający przytoczył m.in. wyrok KIO z dnia 28 lutego 2014 r. (sygn. akt: KIO 255/14), w którym KIO stwierdziła, że: odwołującemu, w świetle przepisu art. 179 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania w postępowaniu o udzielenie zamówienia prowadzonym przez zamawiającego. Zgodnie z powołanym przepisem odwołanie przysługuje wykonawcy, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy. O ile w rozpoznawanym przypadku uznać należało, iż odwołujący miał interes w uzyskaniu danego zamówienia, złożył bowiem ofertę w prowadzonym przez zamawiającego postępowaniu o udzielenie zamówienia, to brak już było podstaw do przesądzenia, iż na dzień wniesienia odwołania mógłby on ponieść szkodę w wyniku potwierdzenia się podnoszonych przez niego zarzutów naruszenia przez zamawiającego przepisów prawa. Ewentualne uwzględnienie wniesionego przez niego odwołania doprowadziłoby do unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, a w konsekwencji czynności badania i oceny ofert, w wyniku której oferta złożona przez odwołującego nie mogłaby zostać uznana za najkorzystniejszą, z uwagi na fakt, iż przerwany został stan związania nią odwołującego. Stąd też, wobec braku możliwości poniesienia przez odwołującego szkody, niemożliwe było uznanie, że odwołującemu, w świetle przepisu art. 179 ust. 1 Pzp, przysługiwało prawo wniesienia odwołania.

W kwestii legitymacji do złożenia odwołania przez wykonawcę, którego termin związania ofertą upłynął, orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej było podzielone i niejednolite.

Trzyosobowy skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej nie zgodził się ze stanowiskiem zamawiającego, wskazując, iż w najnowszym orzecznictwie KIO dominuje pogląd przeciwny. Zgodnie z nim, mimo upływu terminu związania ofertą, wykonawca ma prawo do złożenia odwołania do KIO. Właśnie dlatego konieczne były orzeczenia sądów okręgowych oraz jednoznaczne orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiotowej sprawie.

Orzecznictwo sądów i TSUE

W wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 16 lipca 2014 r. (sygn. akt: XXIII Ga 924/14) dokonano szerokiej analizy pojęcia związania ofertą na gruncie Prawa zamówień publicznych.
 

W wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2013 r. (sygn. akt: IX Ga 392/13) stwierdzono w uzasadnieniu, że: 
 

W wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2017 r.  (sygn. akt: XIII Ga 40/17) zauważono, że: 

(…) regulacja prawa zamówień publicznych zawiera w zakresie zawieszenia terminu związania ofertą niewątpliwie lukę, gdyż nie uwzględnia przy przedłużeniu tego terminu możliwości wniesienia skargi na orzeczenie Krajowej Izby Gospodarczej. Nie ma zaś logicznego wytłumaczenia, dlaczego po wniesieniu skargi sytuacja skarżącego miałaby ulec zmianie na jego niekorzyść, w tym znaczeniu, że nie byłby związany ofertą.

Najważniejszym jest jednak postanowienie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 13 lipca 2017 r. w sprawie C-35/17. W postanowieniu zawarto odpowiedzi na pytania Krajowej Izby Odwoławczej dotyczące związania ofertą. TSUE stwierdził, że zasada równego traktowania oraz przejrzystości stoją na przeszkodzie wykluczeniu z postępowania wykonawcy wskutek niespełnienia obowiązku niewynikającego z dokumentacji przetargowej. Trybunał odesłał również do innego wyroku – z dnia 2 czerwca 2016 r.w sprawie C-27/15. Orzeczono wówczas iż:
 

Zdaniem Krajowej Izby Odwoławczej wykonawca ma prawo (legitymację) do złożenia skutecznego odwołania mimo upływu czasu związania ofertą!