Dołącz do czytelników
Brak wyników

Jak udzielać zamówień

3 listopada 2021

NR 197 (Listopad 2021)

Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych

0 71

Wzrost cen usług na rynku gospodarki odpadami komunalnymi pozwala tylko sporadycznie na udzielanie zamówień w reżimie krajowym. Zdecydowanie częściej wartość zamówień przekracza próg unijny, co obliguje zamawiających m.in. do sporządzenia analizy potrzeb i wymagań (art. 83 Pzp).

Warto więc zastanowić się nad sposobem skonfigurowania zamówień na usługi dotyczące bieżącego funkcjonowania lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, żeby ułatwić prowadzenie postępowań o zamówienie publiczne w tej materii.

POLECAMY

Swoboda w agregacji i atomizacji zamówień

Przepisy ustawy z dnia 13 września 1986 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm. – dalej u.c.p.g.) do kwestii zamówieniowych odnoszą się m.in. w art. 6d ust. 1, wyróżniając dwa podstawowe rodzaje zamówień:

  • na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych,
  • na odbiór i zagospodarowanie odpadów od właścicieli nieruchomości zamieszkałych.

Przywołany przepis limituje swobodę gmin w wykorzystywaniu form realizacji zadań, o których mowa w art. 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 679 – dalej u.g.k.). Większe rygory wprowadza natomiast art. 6c ust. 2a u.c.p.g., który dodatkowo ogranicza tryby mogące znaleźć zastosowanie przy udzielaniu zamówień, których przedmiotem jest odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych znajdujących się w systemie odbiorowym zorganizowanym przez gminę.

Ważne

Wymieniony powyżej przepis ustawy o gospodarce komunalnej obliguje do udzielenia zamówienia w wyniku przetargu zorganizowanego na podstawie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Przywołane przepisy nie przesądzają jednak, że odmienne skonfigurowanie zamówień, w tym poprzez dalej idącą agregację usług, albo podjęcie działań o wektorze przeciwnym, tj. ich atomizację – jest prawnie niedopuszczalne.


Swobody zamawiających w konfigurowaniu zamówień nie ogranicza także art. 6d ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, że: […] w przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przeprowadza się odrębnie dla każdego z wyznaczonych sektorów.

Stanowisko takie wyraziła Krajowa Izba Odwoławcza m.in. w wyroku z dnia 12 października 2020 r., sygn. akt: KIO 2350/20, podnoszą, że z ww. przepisu: […] dotyczącego podziału gminy na sektory, w ocenie Izby nie oznacza to, że nie jest możliwy inny podział zamówienia także na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, w konsekwencji wyłączenie określonych frakcji w ramach tego podziału. Przywołany art. 6d ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku miał na celu przeciwdziałanie monopolizacji gminy, tj. odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy przez jeden podmiot. Podobnie przepisy w zakresie tzw. PSZOKU (Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych – przyp. red.) czy też nieruchomości niezamieszkałych nie oznaczają, że nie jest możliwy inny podział zamówienia także na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych [...]. W konsekwencji, skoro nie ma przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a niewątpliwie nie jest nim ani art. 6 d ust. 1, ani art. 6 d ust. 3, to należy zaistniały stan faktyczny rozpatrywać w kontekście przepisów Pzp, art. 5d ust. 1 Pzp, art. 36aa Pzp, czy też art. 6a Pzp. Niewątpliwie taki podział zamówienia na części lub też udzielenie zamówienia częściowego, czyli w częściach, byłby dopuszczalny.

Połączenie usług odbiorowych

W przypadku objęcia gminnym systemem odbiorowym nieruchomości niezamieszkałych rodzi się pytanie o zasadność nabycia w ramach jednego zamówienia usług świadczonych względem wskazanej kategorii nieruchomości oraz nieruchomości, które w systemie odbiorowym pozostają z mocy ustawy, tj. nieruchomości zamieszkałych.

Odpowiednia konfiguracja musi uwzględniać m.in. okoliczność, iż:

  • udzielenie zamówienia na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych limitowane jest w zakresie trybów, jakie mogą zostać zastosowane,
  • pozostawanie nieruchomości niezamieszkałych w systemie gminnym jest uzależnione nie tylko od decyzji organu uchwałodawczego gminy, ale również od decyzji właściciela nieruchomości (z wyjątkiem właścicieli nieruchomości mieszanych).

Odnosząc się do pierwszej z wyżej wyróżnionych kwestii, należy wskazać, że zgodnie z art. 6c ust. 2a u.c.p.g.:
6c.2a. W przypadku gdy rada gminy w drodze uchwały, o której mowa w ust. 2, postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu zorganizowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych […] na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości.

Przytoczony wyżej przepis na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) zyskał na mocy. Uprzednio art. 6c ust. 2a u.c.p.g. posługiwał się zwrotem wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.
 

Ważne

Wprowadzona w 2019 r. zmiana, tj. zastąpienie zwrotu „zorganizować przetarg” sformułowaniem „udzielić zamówienia publicznego”, skłania do przyjęcia, że zamawiający jest zobowiązany, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności, udzielić zamówienia (tj. zawrzeć umowę) na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych w wyniku postępowania przeprowadzonego w trybie przetargowym.


Udaremnia to udzielenie zamówienia np. w trybie z wolnej ręki, jeżeli jego przedmiotem jest odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, nawet w sytuacji, w której przepisy Pzp taką możliwość przewidują, np. gdy:

  • zaistnieje wyjątkowa sytuacja niewynikająca z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć i niezbędne jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, a nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia (art. 214 ust. 1 pkt 5 Pzp),
  • w postępowaniu prowadzonym uprzednio w trybie przetargu nieograniczonego albo przetargu ograniczonego nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo oferty (art. 214 ust. 1 pkt 6 Pzp),
  • zastrzeżono uprawnienie do udzielenia zamówienia podobnego (art. 214 ust. 1 pkt 7 Pzp).

Odnośnie do pkt 1 – w kontekście scalenia zamówienia na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych oraz zamieszkałych ma istotne znaczenie ze względu na brzmienie art. 6d ust. 1a u.c.p.g., zgodnie z którym takie połączenie wymaga udzielenia zamówienia publicznego w trybie przetargu (infekcja regulacją szczególną).
 

Ważne

W konsekwencji scalenie w jedną usługę odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych oraz zamieszkałych przenosi ww. ograniczenia na całość zamówienia. Jednak nie udaremnia to definitywnie udzielenia zamówienia podobnego, jeżeli zostanie ono zastrzeżone w dokumentach zamówienia pierwotnego.


W ocenie autora nie ma prawnych przeszkód, aby zamówienie podobne udzielić w takim zakresie, w jakim będzie ono obejmować tylko usługi na odbiór odpadów z nieruchomości zamieszkałych. Taki zakres usług może zostać udzielony w trybie z wolnej ręki. Jednocześnie wyłączenie z zamówienia podobnego usług względem nieruchomości niezamieszkałych, nie koliduje z uznaniem zamówienia za podobne.

Odnosząc się do przywołanego przepisu art. 6c ust. 2a u.c.p.g., należy odnotować, że ustawa z dnia 11 września 2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2020), zmieniła akt normatywny, do którego odsyła wskazany przepis (w związku z wejściem w życie nowego Pzp i uchyleniem ustawy, która dotychczas normowała problematykę udzielania zamówień publicznych). Nie dokonano jednak zaktualizowania tego przepisu w kontekście trybów, jakie znane są aktualnie w zakresie regulacji udzielania zamówień o wartości krajowej.
 

Ważne

Przepis art. 6c ust. 2a u.c.p.g dalej posługuje się pojęciem przetargu, mimo że od 1 stycznia 2021 r. zamówienia o wartości krajowej nie mogą być udzielane w trybie przetargowym, albowiem zarówno tryb przetargu nieograniczonego, jak i ograniczonego został zarezerwowany wyłącznie dla zamówień, których wartość jest równa lub przekracza progi unijne.


Również w przypadku udzielania zamówień o wartości niższej niż próg stosowania ustawy, który wynosi aktualnie 130 000 złotych, zastosowanie trybu przetargowego na podstawie wskazanej ustawy (a nie Kodeksu cywilnego) byłoby znaczącą modyfikacją reguł ogólnych Pzp. Przyjęcie tezy o bezwzględnej konieczności stosowania trybu przetargowego, niezależnie od wartości zamówienia, wydaje się mieć oparcie wyłącznie w literalnym brzmieniu art. 6c ust. 2a u.c.p.g. Za koniecznością uwzględnienia takiej interpretacji ww. przepisu opowiada się m.in. autor odpowiedzi opublikowanej w SIP LEX (Q&A 1604974), uznając, że: […] przepis wyrażony w art. 6c ust. 2a u.c.p.g. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 4 pkt 8 Pzp. Tym samym, pomimo tego, że wartość zamówienia, o którym mowa w pytaniu, nie przekracza kwoty 30 000 euro, to zamawiający powinien udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego […].

Względem powyżej ukazanego stanowiska należy zastrzec, że w sposób bezpośredni dotyczy ono wyłącznie udzielania zamówień o wartości niższej niż próg stosowania Pzp. Przytoczona argumentacja nakazywałaby jednak uznać, że aktualnie również zamówienia o wartości krajowej winny być udzielane w trybie przetargu.

Uwzględnienie regulacji prawnych dotyczących limitacji form prawnych, w jakich może zostać udzielone zamówienie na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych, w tym również cel, jaki przyświecał ograniczeniu trybów, w jakich może zostać udzielone zamówienia na odbiór odpadów komunalnych ze wskazanej kategorii nieruchomości, zasadne wydaje się odstąpienie od literalnej wykładni art. 6c ust. 2a u.c.p.g.

Przepis ten ma tamować możliwość stosowania kontraktowej formuły zamówień in-house w zakresie nabywania przez gminę usług odbiorowych względem nieruchomości niezamieszkałych – pozostających w gminnym systemie odbioru odpadów. Cel ten może zostać w taki sam sposób osiągnięty poprzez stosowanie trybu podstawowego, który zgodnie z intencją prawodawcy uelastycznił procedury udzielania zamówień o wartości krajowej.
 

Ważne

Nie ma – w mojej ocenie – uzasadnienia dla tego, aby niezależnie od wartości zamówienia usługi odbiorowe względem nieruchomości niezamieszkałych pozostających w gminnym systemie odbioru odpadów nabywać wyłącznie poprzez zorganizowanie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego. Tryb ten bowiem nie chroni interesu podmiotów rynkowych w stopniu większym niż tryb podstawowy.


Względem zamówień o wartości mniejszej niż 130 000 złotych, decyzją prawodawcy, w ogóle nie stosuje się przepisów ustawy Pzp. Wynika to m.in. z przyjęcia założenia o niskim stopniu zainteresowania podmiotów z rynku ogólnokrajowego wskazanymi kategoriami zamówień. Okoliczności te wydają się w pełni aktualne na rynku odbioru odpadów komunalnych.

Przechodząc do drugiego z wyszczególnionych problemów, należy podkreślić, że z dniem 23 września 2021 r., tj. wejściem w życie większości przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach 
(Dz. U. z 2021 r., poz. 1648), uchylono m.in. art. 6c ust. 2c u.c.p.g., statuujący podstawę prawną pełnej swobody do wstępowania i występowania właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do zorganizowanego przez gminę systemu odbioru odpadów komunalnych. Nie oznacza to jednak, że właściciele tej kategorii nieruchomości zostaną pozbawieni wpływu na pozostawanie w systemie. Zjawisko zamrożenia wystąpi wyłącznie tymczasowo. Zgodnie bowiem z art. 4 ww. nowelizacji: […] w przypadku gdy rada gminy podjęła uchwałę na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, objęci systemem odbierania odpadów komunalnych zorganizowanym przez gminę pozostają objęci tym systemem do dnia, w którym zacznie obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.

Przywołany przepis nie blokuje w sposób definitywny możliwości przyjęcia, że właściciele nieruchomości niezamieszkałych, w okresie, o którym mowa w art. 4 ww. ustawy, mają możliwości wstępowania do systemu. Wraz z wieńczeniem się okresu obowiązywania dotychczasowej umowy na odbieranie odpadów komunalnych po stronie właścicieli nieruchomości zaktualizuje się uprawnienie do wystąpienia z systemu. Nowo dodany art. 6c ust. 3c u.c.p.g. stanowi bowiem, że:
[…] wójt, burmistrz lub prezy...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy