Wydatkowanie środków unijnych w praktyce

Zasady dotyczące udzielania zamówień publicznych współfinansowanych ze środków unijnych do polskiego porządku prawnego przeniosła ustawa wdrożeniowa, tj. ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 z późn. zm.). Na jej podstawie Minister Rozwoju i Finansów wydał tzw. wytyczne horyzontalne¹, które określają m.in. sposób udzielania zamówień oraz sposób wydatkowania środków finansowych w ramach projektów. Instytucje zarządzające krajowym programem operacyjnym wydały natomiast wytyczne dotyczące kwestii szczegółowych dla poszczególnych programów operacyjnych, zwane wytycznymi programowymi.

Ustalenie wartości zamówienia

Pierwszym i najważniejszym krokiem przy udzielaniu zamówienia ze środków unijnych jest ustalenie jego wartości szacunkowej, wyrażonej w kwocie netto. Od tej wartości bowiem uzależniony jest wybór procedury, jaką należy zastosować przy dokonywaniu wydatku.

Zamówienia szacowane są na różnych poziomach:

• w odniesieniu do danego projektu – w przypadku beneficjentów niezobligowanych do stosowania Pzp, nawet jeśli podobne zamówienia beneficjenci realizują jednocześnie w kilku innych projektach finansowanych z EFS czy też innych środków publicznych;
• w odniesieniu do danego projektu – w przypadku beneficjentów zobligowanych do stosowania Pzp, ale tylko po stwierdzeniu, że szacunkowa wartość zamówienia na poziomie zamawiającego nie przekracza 30 tys. euro netto; w praktyce oznacza to, że każdy zamawiający w rozumieniu Pzp najpierw dokonuje sumowania zgodnie z tą ustawą, a dopiero dla zamówień o wartości poniżej 30 tys. euro netto dokonuje sumowania na poziomie projektu w celu weryfikacji, czy zamówienie podlega zasadzie konkurencyjności, czy rozeznaniu rynku.
   

Wytyczne obligują beneficjentów do dokumentowania faktu przeprowadzenia szacowania wartości zamówienia. Czynności te powinny zostać wykonane w sposób umożliwiający audyt. W praktyce oznacza to obowiązek sporządzenia notatki z szacowania wartości zamówienia przed dokonaniem wyboru właściwego trybu prowadzenia postępowania. Należy zatem zgromadzić dowody świadczące o poprawności przeprowadzenia tego etapu. Mogą nimi być w szczególności: oferty wstępne pozyskane od potencjalnych wykonawców, wydruki z cenników czy katalogów.

Zasada konkurencyjności

Środki finansowe wydatkowane w ramach realizacji projektów unijnych, pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych² są środkami publicznymi.

Beneficjenci realizujący projekt współfinansowany ze środków UE zobowiązani są do zachowania zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a wszystkie wydatki muszą być ponoszone w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny.

Dokonując wyboru wykonawcy usługi, roboty budowlanej lub dostawcy towaru, należy zastosować wytyczne dotyczące sposobu udzielania zamówień, w tym zasadę konkurencyjności lub zasady i tryby zawarte w ustawie Pzp³, w zależności od wartości przedmiotu zamówienia.

Zasada konkurencyjności to procedura udzielania określonych zamówień w ramach projektu w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny. Celem prowadzenia tej procedury jest zapewnienie przejrzystości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. umożliwienie skorzystania z zamówienia szerokiemu kręgowi potencjalnych wykonawców.

Zasada konkurencyjności opisana została w punkcie 6.5.2 wytycznych horyzontalnych. Obowiązek jej stosowania dotyczy dwóch grup beneficjentów:

• niebędących zamawiającym w rozumieniu ustawy Pzp w przypadku zamówień przekraczających wartość 50 tys. zł netto,
• będących zamawiającym w rozumieniu ustawy Pzp w przypadku zamówień o wartości równej kwocie określonej w art. 4 pkt 8 Pzp lub niższej, lub w przypadku zamówień sektorowych o wartości niższej niż kwota określona w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp, a jednocześnie przekraczającej 50 tys. zł netto. 

Przytoczony powyżej zapis ma ogromne znaczenie w obecnej sytuacji prawnej, w której do systemu zamówień publicznych wprowadzono możliwość udzielenia zamówień na tzw. usługi społeczne. Tego typu zamówienie, mimo że realizowane jest zgodnie z ustawą Pzp, niestety, nie wypełnia dyspozycji, o której mowa powyżej. Udzielenie zamówienia na podstawie przepisów zawartych w dziale III, rozdziale 6,w tym opartym na art. 138o Pzp oznacza, że de facto dla
zamówień o wartości powyżej 50 tys. zł netto obowiązują uregulowania bardziej restrykcyjne niż dla zamówień, których wartość przekracza 30 tys. euro netto. Biorąc powyższe pod uwagę, radzę w ww. przypadkach publikowanie ogłoszeń tego typu także w bazie konkurencyjności, zgodnie z omawianą w niniejszym artykule zasadą.

W celu wypełnienia obowiązków dotyczących zasady konkurencyjności należy: upublicznić zapytanie ofertowe poprzez umieszczenie go w bazie konkurencyjności⁴. W praktyce publikacja polega na wypełnieniu ujednoliconego elektronicznego formularza. Do rejestracji i umieszczania zapytań w bazie konkurencyjności uprawnieni są jedynie beneficjenci, którzy podpisali umowę o dofinansowanie.

Opracowanie zapytania ofertowego

Powinno  zawierać co najmniej wymienione poniżej elementy, poczynając od opisu przedmiotu zamówienia, który opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Opis nie może odnosić się do określonego wyrobu, źródła, znaków towarowych, patentów lub specyficznego pochodzenia, chyba że takie odniesienie jest uzasadnione przedmiotem zamówienia i dopuszczono rozwiązania równoważne. W przypadku dopuszczenia rozwiązań równoważnych, w celu spełnienia wymogu opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, powinien zostać określony zakres równoważności. Wykonawca, który powołuje się na rozwiązania równoważne, jest obowiązany wykazać, że oferowane przez niego dostawy, usługi lub roboty budowlane spełniają wymagania określone przez zamawiającego.

Do opisu przedmiotu zamówienia (OPZ) należy stosować nazwy i kody określone we wspólnym słowniku zamówień (CPV)⁵. Właściwie przygotowany OPZ jest gwarantem realizacji zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia.

Warunki udziału w postępowaniu – sposób dokonywania oceny ich spełniania

Stawianie warunków udziału nie jest obowiązkowe, jednak powinny być one określone w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie zasad, o których mowa powyżej. Nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia będącego przedmiotem postępowania.

Kryteria oceny oferty muszą odnosić się do danego przedmiotu zamówienia, być sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie, tak żeby każdy poprawnie poinformowany oferent, który dołoży należytej staranności, mógł interpretować je w jednakowy sposób. Ich wagi (znaczenie) powinny być określone w sposób umożliwiający wybór najkorzystniejszej oferty. Nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej oraz doświadczenia.

Zakaz ten nie dotyczy zamówień na usługi społeczne i innych szczególnych usług oraz zamówień o charakterze niepriorytetowym w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa.

Cena może być jedynym kryterium oceny ofert. Poza wymaganiami dotyczącymi ceny wskazane jest jednak stosowanie, jako kryterium oceny ofert, innych wymagań odnoszących się do przedmiotu zamówienia, takich jak np. jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia, koszty eksploatacji oraz organizacja, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia.

Informację o wagach punktowych lub procentowych – opis sposobu przyznawania punktacji 

Termin składania ofert powinien wynosić:

• co najmniej 7 dni w przypadku dostaw i usług,
• co najmniej 14 dni w przypadku robót budowlanych oraz w przypadku zamówień sektorowych o wartości niższej niż kwota określona w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp,
• co najmniej 30 dni w przypadku zamówień o wartości szacunkowej równej lub przekraczającej 5 225 mln euro dla zamówień na roboty budowlane, 209 tys. euro dla zamówień na dostawy i usługi.

Wskazane powyżej terminy to terminy minimalne określone dla prostych zamówień. Każdorazowym obowiązkiem beneficjenta jest jednak dostosowanie tych terminów do stopnia skomplikowania zamówienia będącego przedmiotem postępowania, a tym samym do czasu niezbędnego na przygotowanie oferty.

Zakaz powiązań formalnych i faktycznych

Informację na temat zakazu powiązań osobowych lub kapitałowych – przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między beneficjentem lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu beneficjenta, lub osobami wykonującymi w imieniu beneficjenta czynności związane z przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy a wykonawcą, polegające w szczególności na:

• uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej,
• posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji, o ile niższy próg nie wynika z przepisów prawa lub nie został określony przez IZ PO,
• pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta, pełnomocnika,
• pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa drugiego stopnia lub powinowactwa drugiego stopnia w linii bocznej, lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.

Powyższy katalog jest katalogiem otwartym. Przy ocenie istnienia powiązań, o których mowa powyżej, badane powinny być nie tylko powiązania formalne, ale również powiązania faktyczne. O ile zamawiający przewiduje:

• określenie warunków istotnych zmian umowy zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia,
• informację o możliwości składania ofert częściowych,
• opis sposobu przedstawiania ofert wariantowych oraz minimalne warunki, jakim muszą odpowiadać oferty wariantowe wraz z wybranymi kryteriami oceny,
• informację o planowanych zamówieniach tzw. uzupełniających/dodatkowych, ich zakres oraz warunki, na jakich zostaną udzielone.

Zapytanie ofertowe

Wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia w ramach projektu dofinansowanego ze środków unijnych następuje w momencie upublicznienia zapytania ofertowego. Zapytanie może zostać zmienione przed upływem terminu składania ofert. W takim przypadku należy w opublikowanym zapytaniu uwzględnić informację o zmianie, która powinna zawierać co najmniej datę upublicznienia zmienianego zapytania ofertowego, a także opis dokonanych zmian.

Zamawiający przedłuża termin składania ofert o czas niezbędny do wprowadzenia zmian w ofertach, jeżeli jest to konieczne z uwagi na zakres wprowadzonych zmian. Najczęstszym powodem dokonywania zmian są pytania, jakie wpływają do beneficjentów po upublicznieniu ogłoszenia. Treść pytań dotyczących zapytania ofertowego wraz z wyjaśnieniami zamawiającego powinna zostać opublikowana w ogłoszeniu, którego dotyczą.

Wybór najkorzystniejszej oferty 

Zgodnej z opisem przedmiotu zamówienia, złożonej przez wykonawcę spełniającego warunki udziału w postępowaniu na podstawie ustalonych w zapytaniu ofertowym kryteriów oceny należy udokumentować protokołem postępowania o udzielenie zamówienia, który powinien zawierać co najmniej:

• informację o sposobie upublicznienia zapytania ofertowego,
• wykaz ofert, które wpłynęły w odpowiedzi na zapytanie ofertowe, wraz ze wskazaniem daty wpłynięcia oferty do zamawiającego,
• informację dotyczącą braku powiązań osobowo-kapitałowych,
• informację o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu przez wykonawców, o ile takie warunki były stawiane,
• informację o wagach punktowych lub procentowych przypisanych do poszczególnych kryteriów oceny i sposobie przyznawania punktacji poszczególnym wykonawcom za spełnienie danego kryterium,
• wskazanie wybranej oferty wraz z uzasadnieniem wyboru,
• datę sporządzenia protokołu i podpis zamawiającego,
• załączniki: potwierdzenie upublicznienia zapytania ofertowego, złożone oferty, oświadczenie/oświadczenia o braku powiązań z wykonawcami, którzy złożyli oferty, podpisane przez osoby wykonujące w imieniu zamawiającego czynności związane z procedurą wyboru wykonawcy, w tym biorące udział w procesie oceny ofert.

Informacja o wynikach postępowania

Wytyczne zobowiązują beneficjentów do uwzględniania aspektów społecznych w udzielanych zamówieniach publicznych.

Natomiast informację o wyniku postępowania upublicznia się w taki sposób, w jaki zostało upublicznione zapytanie ofertowe. Powinna ona zawierać co najmniej nazwę wybranego wykonawcy. Na wniosek wykonawcy, który złożył ofertę, istnieje obowiązek udostępnienia wnioskodawcy protokołu postępowania o udzielenie zamówienia, z wyłączeniem części ofert stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Umowa

Po przeprowadzeniu procedury zgodnie z zasadą konkurencyjności następuje podpisanie umowy z wykonawcą bądź wykonawcami, jeżeli zamawiający dopuścił możliwość składania ofert częściowych. Umowę i protokół postępowania o udzielenie zamówienia należy sporządzić w formie pisemnej.

W przypadku gdy wybrany wykonawca odstąpi od podpisania umowy z zamawiającym, możliwe jest podpisanie umowy z kolejnym wykonawcą, który w postępowaniu o udzielenie zamówienia uzyskał kolejną najwyższą liczbę punktów.
Nie jest możliwe dokonywanie istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że:

• zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w zapytaniu ofertowym oraz określił warunki takiej zmiany, o ile nie prowadzą one do zmiany charakteru umowy;
• zmiany dotyczą realizacji dodatkowych dostaw, usług lub robót budowlanych od dotychczasowego wykonawcy, nieobjętych zamówieniem podstawowym, o ile stały się niezbędne i zostały spełnione łącznie następujące warunki:
  – zmiana wykonawcy nie może zostać dokonana z powodów ekonomicznych lub technicznych, w szczególności dotyczących zamienności lub interoperacyjności sprzętu, usług lub instalacji, zamówionych w ramach zamówienia podstawowego,
• – zmiana wykonawcy spowodowałaby istotną niedogodność lub znaczne zwiększenie kosztów dla zamawiającego,
• wartość każdej kolejnej zmiany nie przekracza 50% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie;
• zmiana nie prowadzi do zmiany charakteru umowy i zostały spełnione łącznie następujące warunki:
• konieczność zmiany umowy spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć,
• wartość zmiany nie przekracza 50% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie;
• wykonawcę, któremu zamawiający udzielił zamówienia, ma zastąpić nowy wykonawca:
  – na podstawie postanowień umownych,
  – w wyniku połączenia, podziału, przekształcenia, upadłości, restrukturyzacji lub nabycia dotychczasowego wykonawcy lub jego przedsiębiorstwa, o ile nowy wykonawca spełnia warunki udziału w postępowaniu, nie zachodzą wobec niego podstawy wykluczenia oraz nie pociąga to za sobą innych istotnych zmian umowy,
  – w wyniku przejęcia przez zamawiającego zobowiązań wykonawcy względem jego podwykonawców;
  – zmiana nie prowadzi do zmiany charakteru umowy, a łączna wartość zmian jest mniejsza niż 5 225 mln euro w przypadku zamówień na roboty budowlane lub 209 tys. euro w przypadku zamówień na dostawy i usługi, i jednocześnie jest mniejsza od 10% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie w przypadku zamówień na usługi lub dostawy albo, w przypadku zamówień na roboty budowlane, jest mniejsza od 15% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie.

Dopuszczalnym rozwiązaniem kończącym postępowanie jest również jego unieważnienie. Wszelkie dopuszczalne możliwości unieważnienia postępowania powinny być jasno i precyzyjnie określone w zapytaniu ofertowym.