Budowlane na nowo

Obiekt budowlany w rozumieniu art. 2 pkt 5d Pzp to wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną. Pojęcie obiektu budowlanego zostało wprowadzone do ustawy Pzp ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1271).

Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy mamy do czynienia z zamówieniem na jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 2 pkt 5d Pzp, będzie mieć to, czy wynik całości robót budowlanych lub inżynieryjnych może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną, a ocena, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, powinna być dokonana w świetle gospodarczych i technicznych funkcji, które będzie spełniał.

W opinii prawnej „Zamówienia publiczne na roboty budowlane realizowane w ramach jednego projektu infrastrukturalnego a zakaz dzielenia zamówienia na części w prawie krajowym i unijnym” Urząd Zamówień Publicznych stwierdził: Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy mamy do czynienia z zamówieniem na jeden obiekt budowlany, będzie mieć to, czy wynik całości robót budowlanych lub inżynieryjnych może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną, a ocena, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, powinna być dokonana w świetle gospodarczych i technicznych funkcji, które będzie spełniał. W wyroku C-220/05 z dnia 18 stycznia 2007 r., pkt 41, Europejski Trybunał Sprawiedliwości zwrócił uwagę, że: Z art. 1 lit. c dyrektywy wynika, iż istnienie obiektu budowlanego powinno być oceniane w związku z funkcją gospodarczą lub techniczną rezultatu wykonanych robót budowlanych. Jak jasno wynika z szeregu postanowień porozumienia, realizacja parku rozrywki ma za zadanie przyciągnięcie działalności handlowej i usługowej, tak iż należy uznać, że porozumienie spełnia funkcję gospodarczą. Opinia pozostaje aktualna na gruncie obowiązujących przepisów ustawy Pzp.

W publikacji „Nowelizacja ustawy – Prawo zamówień publicznych z dnia 12 października 2012 r. – wprowadzenie do przepisów ustawy”¹ zwrócono uwagę, że: Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości istnienie obiektu budowlanego powinno być oceniane w związku z funkcją gospodarczą lub techniczną rezultatu wykonanych robót budowlanych. A zatem, jak wspomniano powyżej, obiektem może być przykładowo określony budynek spełniający funkcję teatru, pływalni lub inna budowla typu most czy tunel. Jednocześnie za obiekt budowlany w rozumieniu nowej definicji uznany zostanie także zespół czy kompleks obiektów w rozumieniu Prawa budowlanego mający pełnić określoną funkcję gospodarczą lub techniczną, np. zespół rekreacyjno-wypoczynkowy, w ramach którego funkcjonować będą odrębne budynki pływalni, siłowni, sali gimnastycznej, spa, korty tenisowe, parkingi itp. Wobec powyższego, szacując wartość robót budowlanych, niezbędnych do realizacji obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Pzp, nawet jeżeli roboty te odnoszą się do różnych obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, ale składają się na jedno zamierzenie budowlane wyznaczone wspólną funkcją gospodarczą i techniczną, jaką ta inwestycja budowlana ma pełnić, zamawiający powinien dokonać łącznego szacowania, sumując wartość robót składających się na ww. zamierzenie.

Opis przedmiotu zamówienia na roboty budowlane

Sporządzanie opisu przedmiotu zamówienia na roboty budowlane zostało uregulowane w art. 31 ust. 1 i 2 Pzp. W zależności od tego, czy przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych, czy jednoczesne zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych, zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za pomocą:

• dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych – jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego (art. 31 ust. 1 Pzp),
• programu funkcjonalno-użytkowego – jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane (art. 31 ust. 2 Pzp).

Dokumentacja projektowa

Opis przedmiotu zamówienia na roboty budowlane jest szczególnie sformalizowany, gdyż został odrębnie uregulowany w rozpSTWiORB3, wydanym na podstawie art. 31 ust. 4 Pzp. rozpSTWiORB określa szczegółowy zakres i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego. Zakres dokumentacji projektowej ustala zamawiający, biorąc pod uwagę tryb udzielenia zamówienia publicznego oraz wymagania dotyczące postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych wynikające z Prawa budowlanego (postępowanie w celu uzyskania pozwolenia na budowę).

Dokumentacja projektowa służąca do opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, składa się w szczególności z:

• projektu budowlanego w zakresie uwzględniającym specyfikę robót budowlanych,
• projektów wykonawczych,
• przedmiaru robót,
• informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w przypadkach gdy jej opracowanie jest wymagane na podstawie odrębnych przepisów.

Wyznacznikiem zakresu robót budowlanych, które ma wykonać wykonawca, jest projekt budowlany, a nie projekty wykonawcze, przedmiar robót budowlanych lub specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych.

Dokumentacją projektową w rozumieniu art. 31 ust. 1 Pzp nie jest dokumentacja budowy, o której mowa w art. 3 pkt 13 Pb. Dokumentacja budowy obejmuje bowiem pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu – także dziennik montażu.

W wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt: II CSK 327/06, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że umowa o roboty budowlane zawarta po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pozostaje umową o roboty budowlane, o której mowa w art. 647 i nast. k.c. Do umowy o roboty budowlane zawartej po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ma więc zastosowanie również przepis art. 649 k.c., który stanowi o zakresie umówionych prac wykonawcy oraz zawiera domniemanie dotyczące obowiązków wykonawcy robót budowlanych.

W przypadku gdy postanowienia umowy o roboty budowlane dotyczące zakresu robót objętych zobowiązaniem wykonawcy są na tyle niejednoznaczne, że budzą wątpliwości uzasadniające rozbieżną ich wykładnię, zastosowanie ma art. 649 k.c. Przepis ten zawiera regułę interpretacyjną, w myśl której w razie wątpliwości przyjąć należy, że wykonawca podjął się wykonania wszystkich robót objętych projektem stanowiącym część składową umowy. W takim przypadku podstawą do rozstrzygnięcia wątpliwości co do zakresu robót objętych zobowiązaniem wykonawcy może być jedynie taki projekt, który stanowi część składową umowy.

W określonej sytuacji projekt stanowi integralną część umowy o roboty budowlane, jeśli odpowiada wymaganiom wynikającym z właściwych przepisów, o których mowa w art. 648 § 2 k.c. lub jeśli został włączony jako część składowa umowy o roboty budowlane w wyniku wyraźnego zastrzeżenia umownego. Zgodnie bowiem z treścią art. 648 § 2 k.c. wymagana przez właściwe przepisy dokumentacja stanowi część składową umowy. Reguła interpretacyjna wynikająca z art. 649 k.c. jest uwzględniana również przez wykonawców przy określaniu wysokości wynagrodzenia za roboty budowlane. Zastosowanie reguły interpretacyjnej prowadzące do rozszerzenia zakresu obowiązków w stosunku do zakresu obowiązków, które wykonawca uwzględnił przy określaniu wysokości wynagrodzenia, w braku odmiennego zastrzeżenia umownego, nie uzasadnia roszczenia o zwiększenie wynagrodzenia. Wyznacznikiem zakresu robót budowlanych, które ma wykonać wykonawca, jest zatem projekt budowlany, a nie projekty wykonawcze, przedmiar robót budowlanych lub specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych (zob. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 2000 r.).

Należy również zauważyć, że w art. 648 § 2 k.c. ustawodawca uczynił z projektu integralną część umowy, a w art. 647 k.c., definiując umowę o roboty budowlane, zobowiązał wykonawcę do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i zasadami wiedzy technicznej, a inwestora – do dostarczenia projektu. Jak wskazuje natomiast § 6 ust. 1 rozpSTWiORB, przedmiar robót zawiera jedynie zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem liczby jednostek przedmiarowych robót podstawowych.

Przedmiar robót

Przedmiar robót budowlanych stanowiący podstawę sporządzenia kosztorysu jest opracowaniem wtórnym w stosunku do projektu i specyfikacji technicznych i to nie on determinuje zakres prac objętych przedmiotem zamówienia. Zawarte w przedmiarze robót zestawienia mają zobrazować skalę roboty budowlanej i pomóc wykonawcom w oszacowaniu kosztów inwestycji, wobec czego przedmiarowi robót można przypisać wyłącznie charakter dokumentu pomocniczego. Przedmiar robót budowlanych ma na celu umożliwienie tylko dokonania wyceny robót budowlanych, a nie ich opisanie. Z zasady nadrzędności projektu budowlanego w stosunku do projektu wykonawczego i przedmiaru robót budowlanych wynika, że to projekt budowlany jest dokumentem podstawowym w procesie budowlanym. Oznacza to, że roboty opisane w projekcie budowlanym wchodzą w zakres zamówienia podstawowego, nawet jeżeli nie zostały ujęte w projekcie wykonawczym i przedmiarze robót.

W konsekwencji wykonanie robót, które zostały przewidziane w projekcie budowlanym, nie wymaga zawarcia z wykonawcą aneksu do umowy podstawowej. Roboty pominięte w przedmiarze, a ujęte w projekcie budowlanym, muszą być wykonane w ramach zamówienia podstawowego i nie mogą być uznane za zamówienia dodatkowe na roboty budowlane, roboty dodatkowe lub roboty zamienne, za które w ramach wykonywanego zamówienia przysługiwałoby odrębne wynagrodzenie.

W wyroku z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt: KIO 175/15, Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że istotą przedmiaru jest przedstawienie zakresu niezbędnych do wykonania prac (ze wskazaniem jednostek przedmiarowych), co ma pomóc wykonawcom w oszacowaniu pracochłonności, a przede wszystkim kosztów wykonania ujętych w nim robót budowlanych. Krajowa Izba Odwoławcza nie zgodziła się z argumentacją, że jeżeli wykonawca pominie w złożonym kosztorysie ofertowym, nawet wbrew wyraźnemu oczekiwaniu zamawiającego, określoną pozycję kosztorysową, konieczne jest niejako automatyczne odrzucenie złożonej przez niego oferty, jako niezgodnej z treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Nie przekreśla to bowiem zobowiązania wykonawcy do zrealizowania robót budowlanych zgodnie z projektem czy zasadami wiedzy technicznej, co wynika z istoty umowy o roboty budowlane.

Na nadrzędność projektu budowlanego nad przedmia-rem robót wskazuje również opinia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 17 sierpnia 2009 r. (znak pisma: U7ACh-0831-4(9)/09, Doc 951 975) oraz pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 26 sierpnia 2009 r. (znak pisma: UZP/DKUE/EG/34760/16004/09) stanowiące odpowiedź na pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 17 sierpnia 2009 r. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, podzielając stanowisko wyrażone w opinii Ministerstwa Infrastruktury z dnia 17 sierpnia 2009 r., stwierdza: Projekt budowlany ma charakter nadrzędny nad projektem wykonawczym, a przedmiar robót ma na celu umożliwienie dokonania wyceny robót, nie zaś ich opisanie. Oznacza to, że roboty opisane w projekcie budowlanym wchodzą w zakres zamówienia podstawowego, nawet jeśli nie zostały ujęte w projekcie wykonawczym lub przedmiarze, bądź też zachodzą inne rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami a projektem budowlanym. W konsekwencji wykonanie robót, które zostały przewidziane w projekcie budowlanym, nie wymaga zawarcia z wykonawcą aneksu do umowy podstawowej ani też umowy na roboty dodatkowe. Natomiast roboty nieprzewidziane w projekcie budowlanym nie mogą być uznane za roboty objęte zamówieniem podstawowym. W przypadku robót, które zostały ujęte w projekcie budowlanym, ale nie zostały uwzględnione w przedmiarze, konieczne jest jednocześnie w celu zasady zachowania przejrzystości procesu udzielania zamówień publicznych zawarcie w SIWZ zapisów określających zasady ich wyceny w przypadku wystąpienia konieczności ich realizacji po zawarciu umowy. (…) dokonanie nieistotnych zmian projektu budowlanego, w przypadku gdy tryb ich wprowadzania został przewidziany w umowie zawartej z wykonawcą, nie stanowi zmiany tej umowy, szczególnie jeżeli nie powoduje istotnego zwiększenia wynagrodzenia wykonawcy oraz nie wykracza poza zakres zamówienia podstawowego przewidziany w projekcie budowlanym.

Dokumentacja projektowa, specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych, założenia wyjściowe do kosztorysowania oraz ceny jednostkowe robót podstawowych stanowią podstawę sporządzania kosztorysu inwestorskiego. 

Specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót

Zakres i formę specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych określa rozpSTWiORB. Specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych stanowią opracowania zawierające w szczególności zbiory wymagań, które są niezbędne do określenia standardu i jakości wykonania robót, w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych, właściwości wyrobów budowlanych oraz oceny prawidłowości wykonania poszczególnych robót. W zależności od stopnia skomplikowania robót budowlanych specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych składają się ze specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót podstawowych, rodzajów robót według przyjętej systematyki lub grup robót.

Specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych stanowią istotny element opisu przedmiotu zamówienia, gdyż zawierają informacje mające wpływ na sporządzenie oferty (także cenę oferty), m.in.:

• wyszczególnienie i opis prac towarzyszących i robót tymczasowych,
• informacje o terenie budowy zawierające wszystkie niezbędne dane istotne z punktu widzenia organizacji robót budowlanych, zabezpieczenia interesów osób trzecich, ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa pracy, zaplecza na potrzeby wykonawcy, warunków dotyczących organizacji ruchu, ogrodzenia, zabezpieczenia chodników i jezdni,
• wymagania dotyczące właściwości wyrobów budowlanych oraz niezbędne wymagania związane z ich przechowywaniem, transportem, warunkami dostawy, składowaniem i kontrolą jakości,
• wymagania dotyczące sprzętu i maszyn niezbędnych do wykonania robót budowlanych oraz środków transportu,
• wymagania dotyczące wykonania robót budowlanych z podaniem sposobu wykończenia poszczególnych elementów, tolerancji wymiarowych, szczegółów technologicznych oraz niezbędne informacje dotyczące odcinków robót budowlanych, przerw i ograniczeń, a także wymagania specjalne.

Dokumentacja projektowa, specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych, założenia wyjściowe do kosztorysowania oraz ceny jednostkowe robót podstawowych stanowią podstawę sporządzania kosztorysu inwestorskiego.

Ustalanie wartości zamówienia na wykonanie robót budowlanych

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Pzp wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie:

1. kosztorysu inwestorskiego sporządzanego na etapie opracowania dokumentacji projektowej albo na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane;
2. planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Przy obliczaniu wartości zamówienia na roboty budowlane uwzględnia się także wartość dostaw i usług oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy, o ile są one niezbędne do wykonania tych robót budowlanych (art. 33 ust. 2 Pzp).

Kosztorys inwestorski sporządzany przez organ administracji publicznej w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 356/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że kosztorys jest dokumentem zawierającym informacje o wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia dotyczącego inwestycji planowanej przez organ administracji. Dokument ten stanowi podstawę do planowania wydatków podmiotu zamawiającego i określa sposób gospodarowania jego mieniem. Sąd uznał, że skoro kosztorys służy wykonywaniu zadania publicznego, to stanowi on informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć niespornie nie jest on dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2208/12.

W przypadku ustalania wartości zamówienia na roboty budowlane należy uwzględnić znaczenie pojęć obiektu budowlanego i robót budowlanych, z tym że dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też z odrębnymi zamówieniami, konieczna jest analiza okoliczności. W przypadku zamówień na roboty budowlane również należy posługiwać się kryteriami:

• tożsamości przedmiotowej zamówienia (kryterium to powinno prowadzić do wyodrębnienia nie tylko zbliżonych rodzajowo robót budowlanych, ale także robót, które mimo braku przedmiotowego podobieństwa tworzą funkcjonalną całość),
• tożsamości czasowej zamówienia (funkcjonalnie powiązane ze sobą zamówienia mają nabywane w dającej się przewidzieć, określonej perspektywie czasowej) oraz
• tożsamości podmiotowej (możliwości wykonania robót budowlanych przez jednego wykonawcę).

Zamawiający powinien dokonać łącznego szacowania wartości robót również w przypadku, gdy przedmiotem zamówienia jest budowa kilku obiektów w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, ale funkcjonalnie ze sobą powiązanych i składających się na jedno zamierzenie budowlane (np. budowa ośrodka sportowo-wypoczynkowego), czyli obiektu budowlanego w rozumieniu art. 2 pkt 5d Pzp. Wynika to z faktu, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 5d Pzp przez obiekt budowlany rozumieć należy wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną, a zgodnie z orzecznictwem ETS istnienie obiektu budowlanego powinno być oceniane w związku z funkcją gospodarczą lub techniczną rezultatu wykonanych robót budowlanych.

Jeżeli przedmiotem zamówienia są jednorodne rodzajowo roboty budowlane, np. wymiana okien w kilku budynkach mieszkalnych pozostających w zarządzie zamawiającego, wartością zamówienia powinna być, co do zasady, wartość prac składających się na wymianę okien w tych budynkach.

Jeżeli zamawiający dokonuje remontów różnych budynków mieszkalnych, przy czym na remonty te składają się różne rodzaje robót, np. wymiana okien, malowanie pomieszczeń, termomodernizacja, roboty instalacyjne, mimo że niektóre z tych robót powtarzają się w różnych budynkach mieszkalnych, wartością zamówienia będzie, co do zasady, wartość robót wykonywanych w obrębie jednego budynku, gdyż dopiero całość prac składających się na roboty budowlane wykonywane w ramach jednego budynku można określić jako jedno spójne zamierzenie budowlane.