Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni art. 3 ust. 3 TUE, art. 26, 56–58 i 101 TFUE, art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. U. 2004, L 134, s. 1), zmienionej przez rozporządzenie Komisji (UE) nr 1251/2011 z dnia 30 listo- pada 2011 r. (Dz. U. 2011, L 319, s. 43), a także oceny ważności dyrektywy 2004/17.
POLECAMY
Spór powstał między Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi SpA a Rete Ferroviaria Italiana SpA (zwaną dalej RFI), która odmówiła uwzględnienia wniosku dwóch pierwszych podmiotów zmierzającego – po udzieleniu zamówienia dotyczącego w szczególności usług sprzątania dworców kolejowych – do dostosowania cen tego zamówienia. RFI udzieliła skarżącym w postępowaniu głównym zamówienia na usługi sprzątania, utrzymania i wystroju pomieszczeń i innych publicznie dostępnych przestrzeni, a także usług pokrewnych, na dworcach, w obiektach, biurach i warsztatach rozmieszczonych na całym terytorium podlegającym właściwości regionalnej dyrekcji ruchu Cagliari. Umowa zawierała konkretną klauzulę określającą zasady dostosowania uzgodnionej ceny, stanowiące odstępstwo od art. 1664 włoskiego kodeksu cywilnego.
W trakcie realizacji tego zamówienia skarżące w postępowaniu głównym zwróciły się do RFI o dostosowanie wcześniej uzgodnionej ceny za wykonanie umowy w celu uwzględnienia wzrostu kosztów umowy wynikających ze zwiększenia kosztów dotyczących pracowników. RFI oddaliła ów wniosek, skutkiem czego skarżące w postępowaniu głównym zwróciły się do regionalnego sądu administracyjnego dla Sardynii ze skargą o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
MIĘDZY SĄDAMI
Regionalny sąd administracyjny oddalił skargę, uznając, że art. 115 dekretu ustawodawczego nr 163/2006 nie ma zastosowania do zamówień dotyczących sektorów specjalnych, takich jak zamówienie rozpatrywane w postępowaniu głównym. Sąd ten uznał bowiem, że usługi sprzątania dworców, obiektów, biur i warsztatów są usługami pomocniczymi wobec działalności należącej do sektora specjalnego, gdyż dotyczą niezbędnych elementów składowych sieci transportu kolejowego. Sąd dodał, że dostosowanie cen nie jest też obowiązkowe na podstawie art. 1664 kodeksu cywilnego, skoro strony umowy mogą przewidzieć wyjątek od tego przepisu w drodze włączenia do umowy klauzuli ograniczającej dostosowanie ceny, jak to miało miejsce w rozpatrywanej w postępowaniu głównym sprawie.
Skarżące w postępowaniu głównym wniosły odwołanie od tego wyroku do sądu odsyłającego, podnosząc, w ramach zarzutów pierwszego i drugiego, że art. 115 dekretu ustawodawczego nr 163/2006, lub – alternatywnie – art. 1664 kodeksu cywilnego, miał wbrew temu, co orzekł regionalny sąd administracyjny dla Sardynii, zastosowanie do zamówienia rozpatrywanego w postępowaniu głównym. Ponadto skarżące zakwestionowały zgodność z prawem Unii w szczególności art. 115 i 206 dekretu ustawodawczego nr 163/2006, podnosząc, że te przepisy, zmierzające do wykluczenia dostosowania cen w sektorze transportu, a konkretnie w powiązanych z nim umowach o sprzątanie, są niezgodne w szczególności z art. 3 ust. 3 TUE, art. 26, 101 i nast. TFUE oraz z dyrektywą 2004/17.
Ważne!
Przepisy krajowe są tym samym zbyt daleko idące i nieuzasadnione w świetle prawa Unii. Są one również w nieuzasadniony sposób nieproporcjonalne oraz mogą stawiać przedsiębiorstwo, które wygra przetarg na usługi sprzątania, na podporządkowanej i słabej pozycji wobec przedsiębiorstwa publicznego, co rodzi nieuzasadniony i nieproporcjonalny brak równowagi stron umowy, a ostatecznie prowadzi do zmiany zasad funkcjonowania rynku. Wreszcie, gdyby wykluczenie dostosowania cen we wszystkich umowach zawieranych i stosowanych w sektorach specjalnych wynikało bezpośrednio z dyrektywy 2004/17, to byłaby ona nieważna.
W odniesieniu do pierwszego z postawionych przez skarżące w postępowaniu głównym zarzutów sąd odsyłający wyraził zamiar jego odrzucenia, podtrzymując wnioski z analizy regionalnego sądu administracyjnego dla Sardynii, zgodnie z którymi rozpatrywane w postępowaniu głównym zamówienie, jako że posiada funkcjonalny związek z sektorami specjalnymi, podlega przepisom dekretu ustawodawczego nr 163/2006, mającym zastosowanie do tych sektorów. Sąd odsyłający wskazał, że zamierza również odrzucić drugi z podnoszonych przez skarżące w postępowaniu głównym argumentów, ze względu na to, że przepisy te, posiadając charakter wiążący, mają pierwszeństwo przed art. 1664 włoskiego kodeksu cywilnego. Strony w postępowaniu głównym wprowadziły przepis szczególny, stanowiący wyjątek od tego artykułu, a przesłanka „nieprzewidywalnych okoliczności” zawarta w tym artykule nie jest w niniejszym przypadku spełniona.
Sąd ten, jako stanowiący w ostatniej instancji, uznał (a skarżące w postępowaniu głównym o to wnioskowały), że powinien sprawdzić zgodność z prawem Unii w szczególności art. 206 dekretu ustawodawczego nr 163/2006 w zakresie, w jakim wyklucza on zastosowanie art. 115 tego dekretu nie tylko do zamówień należących do sektorów specjalnych, lecz także, w drodze wykładni w orzecznictwie, do zamówień na usługi, które jakkolwiek nie należą do sektorów specjalnych, są jednak z nimi funkcjonalnie związane. Ponadto sąd odsyłający uważa, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału ma obowiązek zwrócić się do niego z pytaniem o ważność dyrektywy 2004/17 podniesionym przez skarżące w postępowaniu głównym.
PYTANIA PREJUDYCJALNE
W powyższych okolicznościach włoska rada państwa postanowiła zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne: 1. Czy zgodna z prawem Unii (w szczególności z art. 3 aka- pit 3 TUE, art. 26, 56–58 i 101 TFUE, art. 16 [karty] i dyrektywą 2004/17) jest wykładnia prawa krajowego, która wyklucza dostosowanie cen w umowach dotyczących sektorów specjalnych, ze szczególnym uwzględnieniem umów, których przedmiot jest odmienny od tych, do których odnosi się ta sama dyrektywa, lecz z nimi funkcjonalnie powiązanych? 2. Czy dyrektywa 2004/17 (w przypadku uznania, że wykluczenie dostosowania cen we wszystkich umowach zawartych i stosowanych w ramach sektorów specjalnych wynika z niej bezpośrednio) jest zgodna z zasadami Unii Euro- pejskiej (w szczególności z art. 3 ust. 1 TUE, art. 26, 56–58 i 101 TFUE oraz art. 16 [karty]) „z powodu niesprawiedliwości, braku proporcjonalności, zaburzenia równowagi umownej, a zatem zasad skutecznie funkcjonującego rynku?”.
Przez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierzał w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 3 TUE, art. 26, 56–58 i 101 TFUE, art. 16 karty oraz dyrektywę 2004/17 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu norm prawa krajowego, takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidują okresowego dostosowania cen po udzieleniu zamówień w objętych tą dyrektywą sektorach.
Trybunał przypomniał na wstępie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, konieczność udzielenia wykładni prawa Unii, która będzie użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy skrupulatnie przestrzegał wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które są wyraźnie określone w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem i które powinny być sądowi odsyłającemu znane. Jest zatem niezbędne – jak stanowi art. 94 lit. a i c regulaminu postępowania – by postanowienie odsyłające zawierało, po pierwsze, zwięzłe omówienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy lub co najmniej wskazanie okoliczności faktycznych, na jakich oparte są pytania, a po drugie, omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym.
Ważne!
Tymczasem postanowienie odsyłające nie zawiera żadnych wyjaśnień na temat znaczenia wykładni art. 3 ust. 3 TUE ani art. 26, 57, 58 i 101 TFUE dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. To samo odnosi się do art. 56 TFUE, gdyż dotyczy on aspektów innych niż stanowiące przedmiot badania Trybunału, przedstawionego w pkt 32 niniejszego wyroku. W związku z powyższym pierwsze pytanie prejudycjalne jest w tym zakresie niedopuszczalne.
ZAMÓWIENIE OBJĘTE DYREKTYWĄ
W odniesieniu do wykładni dyrektywy 2004/17 i ogólnych zasad, na których się ona zasadza, sąd odsyłający wskazał, że rozpatrywane w postępowaniu głównym zamówienie jest objęte tą dyrektywą, gdyż udzieliła go instytucja zamawiająca w rozumieniu tej dyrektywy, czyli w niniejszym przypadku RFI, i ma ono funkcjonalny związek z działalnością transportu kolejowego, objętą zakresem stosowania tej dyrektywy. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że dyrektywa 2004/17 ma faktyczne zastosowanie nie tylko do zamówień udzielanych w którejś z dziedzin wyraźnie określonych w jej art. 3–7, ale również do zamówień, które – choć mają inny charakter i mogłyby wchodzić w zakres stosowania dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. 2004, L 134, s. 114) – służą prowadzeniu rodzajów działalności określonych w dyrektywie 2004/17. Jeżeli udzielane przez instytucję zamówienie ma związek z prowadzeniem przez nią działalności w sektorach określonych w art. 3–7 tej dyrektywy, zamówienia te muszą podlegać określonym w tej dyrektywie procedurom.
Ponadto, choć postanowienie odsyłające nie zawiera żadnych danych co do wartości rozpatrywanego w postępowaniu głównym zamówienia, z dokumentów zawartych w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że wartość ta przekracza właściwy próg stosowania tej dyrektywy, ustalony na 400 000 euro na mocy jej art. 16 lit. a. Dyrektywa 2004/17 jest zatem właściwa do celów udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze.
Z żadnego przepisu tej dyrektywy nie wynika jednak, iż należałoby ją interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie obowiązywaniu norm prawa krajowego, takich jak art. 115 w zw. z art. 206 dekretu ustawodawczego nr 163/2006, nieprzewidujących okresowego dostosowania cen po udzieleniu zamówień należących do sektorów określonych w tej dyrektywie, ponieważ nie zawiera ona żadnego konkretnego obowiązku ustanowienia przez państwa członkowskie przepisów wymagających od instytucji zamawiającej, by dawała wykonawcy możliwość podwyższenia ceny po udzieleniu zamówienia.
Ważne!
Podobnie ogólne zasady, na których opiera się dyrektywa 2004/17, a w szczególności zasada równego traktowania i wynikający z niej obowiązek przejrzystości, zapisane w art. 10 tej dyrektywy, również nie stoją na przeszkodzie obowiązywaniu takich norm. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że dostosowanie ceny po udzieleniu zamówie- nia może być wbrew tej zasadzie i temu obowiązkowi.
Jak bowiem wskazuje Komisja UE w uwagach na piśmie, cena zamówienia stanowi bardzo ważny czynnik przy ocenie ofert przez instytucję zamawiającą, a także przy podejmowaniu przez nią decyzji o udzieleniu zamówienia danemu wykonawcy. Waga ta wynika ponadto z tego, że cena jest wymieniona w obu kryteriach dotyczących udzielenia zamówień znajdujących się w art. 55 ust. 1 dyrektywy 2004/17. W tych okolicznościach normy prawa krajowego, które nie przewidują okresowego dostosowania cen po udzieleniu zamówień należących do sektorów określonych w tej dyrektywie, przyczyniają się raczej do przestrzegania tych zasad.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do wykładni art. 56 TFUE, należy wskazać, że w artykule tym zapisano, w dziedzinie swobody świadczenia usług, zasady równości i niedyskryminacji oraz obowiązek przejrzystości, z którymi zgodność norm prawa krajowego, takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, została już poddana ocenie w pkt 30 niniejszego wyroku. W związku z tym nie ma potrzeby ponownie poddawać tego artykułu wykładni w tym zakresie.
KARTA PRAW PODSTAWOWYCH UE
W odniesieniu do wykładni art. 16 karty należy przypomnieć, że zgodnie z jej art. 51 ust. 1 jej przepisy są skierowane do państw członkowskich wyłącznie wtedy, gdy stosują one prawo Unii. Zgodnie z art. 51 ust. 2 karty nie rozszerza ona zakresu zastosowania prawa Unii poza jej kompetencje, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w traktatach. Trybunał dokonuje zatem, w świetle karty, wykładni prawa Unii w granicach przyznanych jej kompetencji. Pojęcie stosowania prawa Unii, w rozumieniu art. 51 karty, wymaga istnienia związku między aktem prawa Unii a rozpatrywanym środkiem krajowym. W szczególności Trybunał stwierdził brak możliwości stosowania praw podstawowych Unii względem uregulowań krajowych z uwagi na okoliczność, że przepisy Unii w danej dziedzinie nie nakładały na państwa członkowskie żadnych konkretnych zobowiązań w odniesieniu do rozpatrywanej w postępowaniu głównym sytuacji.
Jeżeli udzielane przez instytucję zamówienie ma związek z prowadzeniem przez nią działalności w sektorach określonych w art. 3–7 tej dyrektywy, zamówienia te muszą podlegać określonym w tej dyrektywie procedurom.
Z pkt 29 i 30 niniejszego wyroku wynika, że dyrektywa 2004/17 ani ogólne zasady, na których się ona zasadza, nie nakładają na państwa członkowskie żadnego konkretnego obowiązku ustanowienia przepisów wymagających od instytucji zamawiającej, by dała wykonawcy możliwość podwyższenia ceny po udzieleniu zamówienia, rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy dekretu ustawodawczego nr 163/2006, w zakresie, w jakim nie przewidują okresowego dostosowania cen zamówień należących do określonych w tej dyrektywie sektorów, nie mają związku z tą dyrektywą – i dlatego nie można uznać, że wdrażają one prawo Unii.
PROBLEM HIPOTETYCZNY
W przedmiocie pytania drugiego – z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeśli oczywiste jest, iż wykładnia lub ocena ważności normy Unii, o które zwrócił się sąd krajowy, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, lub gdy problem ma charakter hipotetyczny, Trybunał odrzuca wniosek sądu krajowego jako niedopuszczalny. Zatem pytanie, w którym sąd odsyłający zastanawia się nad ważnością dyrektywy 2004/17, oparte jest na założeniu, że rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy dekretu ustawodawczego nr 163/2006, w zakresie, w jakim nie przewidują one okresowego dostosowania cen zamówień należących do określonych w tej dyrektywie sektorów, stanowią jej wdrożenie.
Skoro zaś z badania pierwszego pytania wynika, że ani dyrektywa 2004/17, ani ogólne zasady, na których się ona opiera, nie stoją na przeszkodzie obowiązywaniu norm prawa krajowego, takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, niniejsze pytanie ma charakter hipotetyczny. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że pytanie drugie jest niedopuszczalne.
Podsumowanie
Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzekł następująco:
Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, zmieniona rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1251/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. oraz ogólne zasady, na których się ona opiera, należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu norm prawa krajowego, takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidują okresowego dostosowania cen po udzieleniu zamówień należących do objętych tą dyrektywą sektorów.
