Dołącz do czytelników
Brak wyników

Temat numeru , Otwarty dostęp

19 czerwca 2020

NR 184 (Czerwiec 2020)

Jak przygotować i przekazać elektroniczne dokumenty

197

Komunikacja elektroniczna w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wywróciła do góry nogami wiele do tej pory jasnych pojęć. Okazuje się, że podpis może być osobnym plikiem, a pojęcie oryginału nie jest już tak jednoznaczne – jak było do tej pory. Świat elektroniczny jest po prostu inny, a pojawiające się wciąż te same problemy w elektronicznych zamówieniach skłaniają do podsumowania tego, co powinniśmy o nich wiedzieć. Zacznijmy od podstaw.

Postać a forma dokumentu 

Pamiętajmy, że musimy odróżniać określenia dotyczące postaci dokumentu od sposobu jego przekazania. Określenie „postać” dokumentu dotyczy nośnika, na którym jest zapisany. Czyli dokument z podpisem odręcznym będzie w postaci papierowej, a dokument z podpisem kwalifikowanym będzie w postaci elektronicznej. A w drugą stronę: sama postać nie narzuca jeszcze obowiązku użycia podpisu. Paragon fiskalny z drukarki ma postać papierową, a nie ma podpisu. Jeżeli pojawi się sformułowanie, że określony dokument ma być w formie pisemnej, to wtedy pojawia się konieczność zastosowania podpisu. Jakiego? To zależy właśnie od postaci dokumentu. 

POLECAMY

Ważne

Jeżeli dokument ma mieć postać papierową, to powinien być opatrzony podpisem odręcznym, a jeżeli postać elektroniczną – to kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Podkreślam słowo „kwalifikowanym”, bo tylko ten podpis jest odpowiednikiem podpisu odręcznego. 


Reguluje to art. 78¹ ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., tj. 1145 wersja obowiązuje od 1 do 31 stycznia 2020 r.)

Art. 781. Elektroniczna forma czynności prawnej
§ 1. Do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
§ 2. Oświadczenie woli złożone w formie elektronicznej jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej.


W drugą stronę to nie działa. Jeżeli jest wymóg zastosowania podpisu elektronicznego (np. w aukcji elektronicznej), to nie można go zastąpić podpisem odręcznym na papierze. Ale czy są jeszcze inne podpisy elektroniczne oprócz kwalifikowanego? Tak, nie będziemy się jednak nimi teraz zajmować, gdyż nie mają na razie zastosowania w zamówieniach publicznych (do końca roku 2020). Aktualnie wystarczy uznać i zastosować to, że podpis zaufany i osobisty – w dowodzie osobistym do końca tego roku nie zastąpią podpisu kwalifikowanego. Co będzie dalej? Omówimy to innym razem.

Sposób przekazania pliku 

Jest oczywiste, że jeżeli mamy narzuconą przez ustawę komunikację elektroniczną, to ten wymóg wymusza także elektroniczną postać dokumentów. A jeżeli mamy elektroniczną postać dokumentów, to także podpis musi być elektroniczny, wtedy gdy jest wymagany. Gdyby nie było wymogu komunikacji elektronicznej, to można by sobie także wyobrazić przekazanie dokumentu w postaci elektronicznej z podpisem elektronicznym, zapisanego na płycie CD, wrzuconej do tradycyjnej koperty.

W takim razie, co musi być podpisane podpisem kwalifikowanym, jeżeli już używamy tego kanału komunikacji elektronicznej? Czyli, innymi słowy, jakie składniki szeroko rozumianej dokumentacji przetargowej, składanej przez wykonawcę w postaci elektronicznej muszą zostać opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym? 

Najprościej można by odpowiedzieć, że zastosowanie reguły: co było podpisane ręcznie na papierze, powinno zostać podpisane podpisem kwalifikowanym – nie będzie wówczas naruszać przepisów prawa. Takie podejście na pewno nie narazi wykonawcy na ryzyko popełnienia błędu, tym bardziej że jest on w posiadaniu podpisu elektronicznego (podpisuje ofertę) – zastosowanie takiej zasady jest bezpieczne i skuteczne. Ale czy wynika wprost z przepisów?

Co stanowi dokumentację składaną przez wykonawcę? Celowo nie używam słowa oferta, bo to pojęcie zawęża katalog punktów do omówienia. Na dokumentację składa się mniej więcej chronologicznie:

  • Pytanie wykonawcy do treści SIWZ;
  • Oferta lub wniosek o udział w postępowaniu;
  • Oświadczenie JEDZ;
  • Oświadczenie podmiotu trzeciego i dokumentacja podmiotu trzeciego (JEDZ itp.);
  • Wadium w postaci gwarancji;
  • Oświadczenie o grupie kapitałowej;
  • Wyjaśnienia rażąco niskiej ceny;
  • Wyjaśnienia tajemnicy przedsiębiorstwa;
  • Wszelkie dokumenty i oświadczenia z tzw. rozporządzenia o dokumentach;
  • Wyjaśnienia dotyczące oferty, oświadczeń i dokumentów;
  • Przedłużenie terminu związania ofertą.

W obowiązującej ustawie – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843) znajduje tylko następujący zapis art. 10a ust. 5:

5. Oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 25a, w tym jednolity dokument, sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Reguluje on 3 punkty ww. listy: oferta/wniosek/JEDZ. A co z resztą dokumentacji? Tu przychodzi na pomoc rozporządzenie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 16 października 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawców w postępowaniu o udzieleniu zamówienia (Dz. U. poz. 1126), wydane na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych, w którym w § 14 ust. 2 jest następujący zapis:

2. Dokumenty lub oświadczenia, o których mowa w rozporządzeniu, składane są w oryginale w postaci dokumentu elektronicznego lub w elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia poświadczonej za zgodność z oryginałem. 

W takim razie, w stosunku do najczęściej stosowanych dokumentów i oświadczeń możemy powiedzieć, że:

  • Zaświadczenia „urzędowe” ZUS, US, KRUS, KRK, KRS, bankowe – muszą być przekazane w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem;
  • Oświadczenia (własne) wykonawcy, czyli np. grupa kapitałowa i wszelkiego rodzaju wykazy, oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia, o spełnieniu warunków udziału – muszą być przekazane w oryginale. Spora liczba tych oświadczeń jest zawarta w formularzu JEDZ i podpisana przez wykonawcę – spełnia tym samym warunek oryginału;
  • Oświadczenia cudze, np. referencje od innych podmiotów, muszą być przekazane w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność;
  • Oświadczenia cudze, ale dotyczące podmiotu udostępniającego zasoby – muszą być przekazane w oryginale. Ten podmiot sam podpisuje własne oświadczenia.
     

Ważne

Wyjątkiem będą sytuacje, w których z mocy prawa zaświadczenie urzędowe nie musi być podpisane: np. zaświadczenie z KRS, a także potwierdzenie wykonania przelewu bankowego pobrane z systemu bankowości online, ale ten dokument nie jest na liście dokumentów, o których mówi rozporządzenie.


Co jest oryginałem, a co kopią?

W świecie papierowym nie ma problemu – tam, gdzie jest oryginalny podpis złożony piórem lub długopisem, mamy do czynienia z oryginałem, natomiast ksero, zdjęcie, skan, faks jest tylko kopią – odwzorowaniem.

Ważne

W świecie elektronicznym słowa „kopia” używa się zwykle na określenie czynności powielenia pliku. Znane wszystkim kopiuj/wklej jest właśnie taką operacją. Skopiuj z dysku na pendrive, z folderu do folderu. Ale zwielokrotniony plik jest ciągle oryginałem, nawet jeżeli zmienimy mu nazwę. Nazwa pliku nie ma znaczenia. Liczy się treść. Jeżeli do treści nie zostanie nic dodane lub ujęte, to ciągle jest to oryginał. Jeżeli wysyłamy komuś w poczcie elektronicznej załącznik, to technicznie jest on kopią tego, co mamy na dysku, ale przypisane mu są atrybuty oryginału. 


Z punktu widzenia procedur zamówieniowych każdy dokument będący zaświadczeniem z urzędu czy referencją od kontrahenta może zostać wytworzony jako plik elektroniczny podpisany podpisem kwalifikowanym. 

Zaświadczenie z ZUS, KRK może być tak właśnie wydane.
Każdy inwestor wystawiający referencje może je przekazać jako plik elektroniczny podpisany podpisem kwalifikowanym. I do takich plików wykonawca nie musi nic dodawać, potwierdzać, dopisywać. Próba dopisania czegokolwiek do takiego pliku będzie ujawniona jako naruszenie integralności treści podpisanej przez urzędnika, zatem plik będzie wadliwy. 

Podpisanie przez wykonawcę „za zgodność”, zmienionego wcześniej pliku, będzie uznane za fałszerstwo. Wykonawca przekazuje zamawiającemu referencje dokładnie w takiej postaci, w jakiej je otrzymał. I może to robić wielokrotnie, tak długo, jak zaświadczenie jest aktualne. Inną sprawą jest to, że wykonawca często nie wie, który plik wysłać. ZUS czy KRK dostarcza mu pakiet kilku plików, z których trzeba wyodrębnić ten właściwy i przedstawić zamawiającemu.

Ważne

A co, jeżeli wykonawca otrzymał zaświadczenia w postaci tradycyjnej – papierowej, z pieczątkami i podpisami odręcznymi? Wtedy postępuje zgodnie z rozporządzeniem. Nie przekazuje papieru, bo komunikacja jest przecież elektroniczna, wykonawca digitalizuje dokumenty, czyli przetwarza je na postać cyfrową. Najczęściej jest to skanowanie, ale może być też zdjęcie


Warto pamiętać, by skany jednak wykonywać jako PDF, a rozdzielczość skanowania ustawiać poniżej 200 dpi. To zupełnie wystarcza. Gdy dokument papierowy zawiera dużo grafiki, podpisów, pieczątek, może się okazać, że w wyniku skanowania powstanie spory plik, z którym będą problemy z załadowaniem do systemu informatycznego. Inną korzyścią ze skanowania do formatu PDF jest możliwość uzyskania jednego wielostronicowego dokumentu, zamiast wielu obrazków JPG.

A gdy nie mamy skanera? Można zrobić zdjęcie i też trzeba pamiętać o niezbyt dużym jego rozmiarze. Ale zdjęcie to najczęściej typ pliku JPG. Każda strona będzie odrębnym plikiem. Tymczasem możemy w swoim smartfonie zainstalować jedną z tych aplikacji, które zamienią nam telefon w skaner i pozwalają się posługiwać eleganckim PDF na wyjściu, także wielostronicowym.

Jeżeli już wykonaliśmy odwzorowanie dokumentu papierowego do postaci elektronicznej (mamy kopię elektroniczną), to pozostaje potwierdzenie za zgodność z oryginałem. 
Jak to wykonać?

To proste, wystarczy taki plik opatrzyć swoim podpisem kwalifikowanym (jako wykonawca składający ofertę). Bez żadnych dopisków, formułek – OK sam podpis. Wynika to z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1320 – wersja obowiązująca od 31 grudnia 2019 r.).

§ 5. 1. Jeżeli oryginał dokumentu lub oświadczenia, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, lub inne dokumenty lub oświadczenia składane w postępowaniu o udzielenie zamówienia, nie zostały sporządzone w postaci dokumentu elektronicznego, wykonawca może sporządzić i przekazać elektroniczną kopię posiadanego dokumentu lub oświadczenia. 

2. W przypadku przekazywania przez wykonawcę elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia, opatrzenie jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez wykonawcę albo odpowiednio przez podmiot, na którego zdolnościach lub sytuacji polega wykonawca na zasadach określonych w art. 22a ustawy, albo przez podwykonawcę jest równoznaczne z poświadczeniem elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia za zgodność z oryginałem.


Technicznie podpisywanie wygląda tak samo, jak podpisywanie oferty. Dla samego podpisu nie ma znaczenia tekst i kontekst pliku, a cel jego sporządzenia. Jeżeli mamy plik zawierający jedną stronę, to składamy jeden podpis. A jeżeli plik ma 1000 stron, to też składamy jeden podpis. Podpis obejmuje zawsze cały plik niezależnie od jego treści i liczby stron. Nie ma on też swojego miejsca na stronie, co prowokuje mnie do przekazania pewnej uwagi zamawiającym. Otóż warto ze wzorów dokumentów usunąć wszelkie miejsca z kropeczkami jako miejsca na podpis i pieczęć wykonawcy oraz datę. Podpis sam w sobie zawiera datę, wykonawca nie musi posiadać pieczątki (w dokumencie elektronicznym jest całkowicie zbędna), a umiejscowienie podpisu w określonym miejscu traci sens.
Pozostawienie tych kropeczek niepotrzebnie zachęca wykonawcę do wydrukowania wzoru oświadczenia, wypełnienia go ręcznie, zeskanowania, podpisania elektronicznie i przesłania zamawiającemu. Jak wiemy, nieco ponad rok temu takie działanie wykonawcy było kwestionowane przez KIO, na szczęście sprawa się potem „wyprostowała” i taki dokument jest do przyjęcia (wyrok). Sygn. akt: KIO 277/19, wyrok z dnia 4 marca 2019 r.:

Ważne

(…) Izba uznała, że w przedmiotowej sprawie odwołujący sporządził ofertę zgodnie z przepisem zawartym w art. 10a ust. 5 Pzp. Nie ma przy tym znaczenia wcześniejsze wydrukowanie, przygotowanego na potrzeby postępowania, formularza ofertowego i podpisanie go przez upoważnioną osobę poprzez złożenie przez nią podpisu własnoręcznego.


Jednak nie wszyscy zamawiający o tym wiedzą i zupełnie zbędne jest kuszenie losu i narażanie się na spory przed KIO.

Druga uwaga do zamawiających sprowadza się do sugestii, by w SIWZ, w instrukcji postępowania w przypadku poprawiania treści oferty przez wykonawcę przed jej przesłaniem do zamawiającego, nie kopiowali zapisu tradycyjnego: parafowanie w miejscu poprawki. Nie da się bowiem parafować podpisem elektronicznym w określonym miejscu dokumentu. Wystarczy taki dokument ponownie podpisać. A najlepiej sporządzić go jeszcze raz bez błędów – to rada dla wykonawców.

Parafowanie zmian miało być ułatwieniem dla wykonawcy, by nie musiał ponownie ręcznie wypełniać formularza ofertowego, zawierającego często wiele stron. Teraz wystarczy w dokumencie elektronicznym dokonać poprawki – w tym jednym, wybranym miejscu i podpisać go ponownie.

Potwierdzanie za zgodność z oryginałem wielu plików 

Co jednak zrobić, jeśli jest do potwierdzenia za zgodność kilkaset plików, w różnych formatach, a na dodatek zamawiający oczekuje, że nie będą one scalone w jeden wielki dokument (można np. połączyć wszystkie PDF-y w jeden duży). Może tak być, jeżeli zamawiający planuje np. rozdzielenie tych plików do oceny różnym pracownikom. Ale tu z pomocą przychodzi znowu rozporządzenie w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej:

§ 5. 3. W przypadku przekazywania przez wykonawcę dokumentu elektronicznego w formacie poddającym dane kompresji, opatrzenie pliku zawierającego skompresowane dane kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest równoznaczne z poświadczeniem przez wykonawcę za zgodność z oryginałem wszystkich elektronicznych kopii dokumentów zawartych w tym pliku, z wyjątkiem kopii poświadczonych odpowiednio przez innego wykonawcę ubiegającego się wspólnie z nim o udzielenie zamówienia, przez podmiot, na którego zdolnościach lub sytuacji polega wykonawca, albo przez podwykonawcę. 

Ważne

Wprawdzie, w dość zawiły sposób mówi się, że można te setki plików wrzucić do jednego pliku archiwum i podpisać podpisem kwalifikowanym. Zamawiający musi jednak pamiętać o tym, że po rozpakowaniu tego archiwum same pliki nie będą posiadać żadnych cech podpisu, mówiąc obrazowo, nie będą one wiedzieć, że są podpisane. Trzeba oczywiście takie archiwum rozpakować, żeby zapoznać się z treścią tych dokumentów, ale zamawiający musi przechowywać oryginalny podpisany plik archiwum dla celów dowodowych.


Jeżeli jednak wykonawca ma dostarczyć dokumenty podmiotu trzeciego, na którego zasobach polega, to nie może ich podpisywać za zgodność swoim własnym podpisem (pomijam sytuację, gdy otrzyma do tego specjalne pełnomocnictwo). Zakaz obejmuje wszystkie oświadczenia podmiotu trzeciego, poczynając od JEDZ, a kończąc na oświadczeniach lub dokumentach potwierdzających brak podstaw do wykluczania lub spełnienie warunków udziału w postępowaniu. Tę dokumentację podpisuje sam podmiot trzeci i to on potwierdza je za zgodność, jeśli takie potwierdzenie jest konieczne.

Znowu mały wyjątek: jeśli pełnomocnictwo nie jest sporządzone przez mocodawcę w formie elektronicznego oświadczenia woli tylko tradycyjnie na papierze,...

Artykuł jest dostępny w całości tylko dla zalogowanych użytkowników.

Jak uzyskać dostęp? Wystarczy, że założysz konto lub zalogujesz się.
Czeka na Ciebie pakiet inspirujących materiałow pokazowych.
Załóż konto Zaloguj się

Przypisy