Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z orzecznictwa TSUE

30 października 2018

NR 167 (Październik 2018)

Przesłanki powództwa o odszkodowanie

0 207

W rozpatrzonej w sierpniu 2018 r. w sprawie sygnowanej C-300/17 Trybunał Sprawiedliwości UE (trzecia izba) wyrokował w kwestii wniosku złożonego w ramach sporu pomiędzy spółką Hochtief AG a lokalnymi władzami Budapesztu, w ramach powództwa o odszkodowanie za szkodę, jaką miała ponieść owa spółka w wyniku naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz. U. 1989, L 395, s. 33 – wyd. spec. w jęz. polskim), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. (Dz. U. 2014, L 94) .

Instytucja zamawiająca ogłosiła postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie negocjacji z uprzednią publikacją ogłoszenia o zamówieniu na realizację robót budowlanych, których wartość przekraczała maksymalny pułap przewidziany w prawie Unii. W wyznaczonym terminie złożono pięć wniosków o dopuszczenie do udziału, w tym wniosek konsorcjum H., kierowanego przez spółkę Hochtief. Zamawiający zawiadomił konsorcjum, że jego wniosek jest nieważny ze względu na zakaz łączenia funkcji i że zostaje odrzucony. Uzasadnił tę decyzję faktem, że konsorcjum mianowało na kierownika projektu eksperta, który brał udział w przygotowaniu przetargu ze strony instytucji zamawiającej.

Kontrowersje w postępowaniu głównym 

Orzeczeniem z dnia 12 września 2005 r. węgierska komisja arbitrażowa do spraw zamówień publicznych oddaliła odwołanie wniesione przez konsorcjum na tę decyzję. Komisja uznała, że wyznaczenia eksperta we wniosku o dopuszczenie do udziału nie można uznać za pomyłkę administracyjną, jak twierdziła spółka Hochtief. Gdyby spółka była upoważniona do poprawienia tego błędu, oznaczałoby to zmianę wniosku o dopuszczenie do udziału, niedopuszczalną w myśl art. 108 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych. Komisja arbitrażowa uznała również, że instytucja zamawiająca nie naruszyła prawa poprzez dalsze prowadzenie postępowania z udziałem tylko dwóch kandydatów, gdyż zgodnie z art. 130 ust. 7 ustawy, w przypadku gdy spośród kandydatów zakwalifikuje się mieszcząca się w określonym przedziale liczba uczestników, którzy złożyli prawidłowy wniosek, zaproszenie ich do złożenia ofert jest obowiązkowe. 

Wyrokiem z 28 kwietnia 2006 r. sąd w Budapeszcie oddalił skargę złożoną przez konsorcjum na decyzję z 12 września 2005 r. Orzeczeniem z 13 lutego 2008 r. regionalny sąd apelacyjny dla miasta stołecznego Budapeszt, rozpatrujący apelację wniesioną przez konsorcjum na wyrok z 28 kwietnia 2006 r., zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w wyniku którego zapadł wyrok z 15 października 2009 r., Hochtief i Linde-Kca-Dresden (C-138/08, EU:C:2009:627). Także w 2008 r. Komisja Europejska ustaliła, w ramach badania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozpatrywanego w postępowaniu głównym, że instytucja zamawiająca naruszyła przepisy dotyczące zamówień publicznych, po pierwsze – przez ogłoszenie procedury negocjacyjnej oraz po drugie – przez wykluczenie na etapie preselekcji kandydata, bez umożliwienia mu – zgodnie z wyrokiem z 3 marca 2005 r., Fabricom (C-21/03 i C-34/03, EU:C:2005:127) – wykazania, że udział eksperta wyznaczonego jako kierownik projektu nie mógł zakłócić konkurencji.

Regionalny sąd apelacyjny dla miasta stołecznego Budapeszt 20 stycznia 2010 r., w następstwie wyroku z 15 października 2009 r., wydał wyrok utrzymujący w mocy wyrok z 28 kwietnia 2006 r. Sąd ów wskazał w szczególności, że nie zbadano kwestii, czy instytucja zamawiająca, stwierdzając złamanie zakazu łączenia funkcji w przypadku kandydatury konsorcjum, naruszyła prawo, nie umożliwiając konsorcjum przeprowadzenia obrony, ponieważ zarzut ów nie znajdował się w skardze w pierwszej instancji. Dopiero na etapie apelacji spółka Hochtief podniosła po raz pierwszy, iż zakaz, na który powołano się wobec konsorcjum, stanowił nieproporcjonalne ograniczenie jej prawa do przedstawienia kandydatury i złożenia oferty, sprzeczne z art. 220 WE, art. 6 dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz. U. 1993, L 199, s. 54 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 2, s. 163) i orzecznictwem Trybunału.

Wyrokiem z 7 lutego 2011 r. węgierski sąd najwyższy utrzymał w mocy wyrok regionalnego sądu apelacyjnego. Spółka Hochtief, opierając się na ustaleniach komisji, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. Z kolei postanowieniem z 6 czerwca 2013 r. sąd administracyjny i pracy dla miasta stołecznego oddalił skargę kasacyjną, zaś sąd dla miasta Budapeszt utrzymał w mocy to postanowienie, orzekając w ostatniej instancji. Powołując się na ustalenia komisji, spółka Hochtief wniosła zatem powództwo zmierzające do zasądzenia od instytucji zamawiającej odszkodowania w wysokości 24 043 685 forintów węgierskich (HUF, 
ok. 74 000 euro), odpowiadającego kosztom, jakie spółka ta poniosła z tytułu udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Zważywszy, że powództwo to zostało oddalone w pierwszej instancji i w apelacji, spółka Hochtief wniosła skargę kasacyjną do sądu odsyłającego, wskazując w szczególności na naruszenie art. 2 ust. 1 dyrektywy 89/665 i art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynującej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji 
(Dz. U. 1992, L 76, s. 14 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 1, s. 315).

Sąd odsyłający wskazuje w istocie, że z dyrektywy 89/665 wynika, iż wniesienie powództwa o odszkodowanie może być uzależnione od uprzedniego uchylenia kwestionowanej decyzji przez organ administracyjny lub sąd (wyrok z dnia 26 listopada 2015 r., MedEval, C-166/14, EU:C:2015:779, pkt 35), a więc art. 2 dyrektywy nie wydaje się, co do zasady, stać na przeszkodzie przepisowi ustawodawstwa krajowego, takiemu jak art. 350 ustawy o zamówieniach publicznych. 

Ważne!

Niemniej jednak stosowanie tego ostatniego przepisu w związku z innymi przepisami wskazanej ustawy oraz kodeksu postępowania cywilnego może skutkować uniemożliwieniem kandydatowi wykluczonemu w ramach postępowania negocjacyjnego, zmierzającego do udzielenia zamówienia publicznego, takiemu jak spółka Hochtief, wniesienia powództwa o odszkodowanie – ze względu na niemożność powołania się na decyzję ostatecznie ustalającą naruszenie przepisów dotyczących zamówień publicznych. W tych okolicznościach mogłoby być uzasadnione albo stworzenie możliwości przedstawienia dowodu na takie naruszenie za pomocą innych środków, albo odstąpienie od stosowania normy wewnętrznej w myśl zasady skuteczności, albo też dokonanie jej wykładni w świetle prawa Unii.


Pytania prejudycjalne

W takich okolicznościach sąd najwyższy Węgier postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

  1. Czy prawo Unii stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisu proceduralnego państwa członkowskiego, uzależniającego możliwość dochodzenia dowolnego roszczenia cywilnego, u którego podstaw leży naruszenie przepisów z dziedziny zamówień publicznych, od spełnienia przesłanki, by [komisja arbitrażowa] w drodze ostatecznej decyzji lub – w ramach kontroli sądowej decyzji komisji arbitrażowej – sąd w drodze prawomocnego orzeczenia stwierdziły, że nastąpiło naruszenie tych przepisów?
  2. Czy przepis państwa członkowskiego, który po to, by można było dochodzić roszczenia odszkodowawczego, wprowadza wymóg uprzedniego stwierdzenia w drodze ostatecznej decyzji [komisji arbitrażowej] lub – w ramach kontroli sądowej decyzji komisji arbitrażowej – sąd w drodze prawomocnego orzeczenia, że nastąpiło naruszenie przepisów, może zostać zastąpiony innym przepisem na podstawie prawa Unii? A zatem czy istnieje możliwość, by poszkodowany wykazał innymi środkami naruszenie przepisów?
  3. Czy w ramach sporu o uzyskanie odszkodowania przepis proceduralny państwa członkowskiego zezwalający na zaskarżenie przed sądem decyzji administracyjnej jedynie na podstawie argumentów prawnych podniesionych w postępowaniu przed komisją arbitrażową, mimo że poszkodowany jako podstawę naruszenia uregulowania, które podnosi, może jedynie wskazać niezgodność z prawem swojego wykluczenia w oparciu o istnienie konfliktu interesów zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przez co spowoduje, że zostanie wykluczony z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na innej podstawie, zgodnie z uregulowaniami właściwymi procedurze negocjacyjnej, przez to, że zostaną wprowadzone zmiany do jego kandydatury – jest niezgodny z prawem Unii, a w szczególności z zasadami skuteczności i równoważności, lub może wywołać skutek niezgodny z tym prawem i tymi zasadami?

Otwarcie na nowo

Trybunał zwrócił uwagę na to, że pismami złożonymi w sekretariacie Trybunału 12 i 27 lipca 2018 r. spółka Hochtief wniosła o ponowne otwarcie ustnego etapu postępowania na podstawie art. 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Na poparcie swojego wniosku spółka Hochtief wskazała przede wszystkim na inny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony pod numerem C-362/18, twierdząc, że odpowiedź na pytania przedstawione w niniejszej sprawie zależy od odpowiedzi, jaka zostanie udzielona na pytania przedstawione w sprawie C-362/18. Spółka Hochtief stwierdziła też, że po to, by Trybunał był w stanie rozstrzygnąć w przedmiocie niniejszego wniosku, należy uwzględnić elementy, które nie stanowiły przedmiotu dyskusji pomiędzy stronami. 

Spółka ta pragnie w szczególności mieć możliwość przedstawienia swoich uwag co do sformułowanego przez pełnomocnika rządu węgierskiego w trakcie rozprawy oświadczenia, zgodnie z którym wyrok z 15 października 2009 r., ogłoszony, gdy toczyło się postępowanie przed sądami węgierskimi, był przedmiotem orzeczenia tych sądów. Zdaniem tej spółki kluczowe znaczenie dla odpowiedzi na dwa pierwsze pytania przedstawione w ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego ma ustalenie, jak wskazane sądy oceniły rzeczony wyrok. 

Ważne!

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 83 regulaminu postępowania Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może w każdej chwili, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo, w szczególności jeśli uzna, że okoliczności zawisłej przed nim sprawy nie są wystarczająco wyjaśnione lub jeśli po zamknięciu ustnego etapu postępowania strona przedstawiła nowy fakt mogący mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia Trybunału, lub też jeśli sprawa ma zostać rozstrzygnięta na podstawie argumentu, który nie był przedmiotem dyskusji między stronami lub podmiotami określonymi w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 

 

W niniejszej sprawie, po wysłuchaniu opinii rzecznika generalnego, Trybunał stwierdził, że dysponuje wszelkimi danymi niezbędnymi do udzielenia odpowiedzi na zadane mu pytania prejudycjalne oraz że nie ma potrzeby udzielenia odpowiedzi na nie na podstawie argumentu, który nie był przedmiotem toczonej przed nim dyskusji.

Po pierwsze, w przeciwieństwie do twierdzeń spółki Hochtief, odpowiedź na pytania przedłożone w niniejszej sprawie nie zależy od odpowiedzi, jaka zostanie udzielona na pytania przedstawione w sprawie C-362/18. Choć spory w postępowaniach głównych obu spraw wpisują się w podobny kontekst, to jednak pytania przedłożone w sprawie C-362/18, które – jak zauważyła sama spółka Hochtief we wniosku – dotyczą głównie odpowiedzialności państwa członkowskiego z tytułu naruszenia prawa Unii przez sąd krajowy, orzekający w ostatniej instancji, różnią się od przedłożonych w niniejszej sprawie pytań, które dotyczą przesłanek dopuszczalności powództwa o odszkodowanie wniesionego przeciwko instytucji zamawiającej. Po drugie, nie wydaje się, aby rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym musiał być badany w świetle elementu, który nie stanowił przedmiotu dyskusji pomiędzy stronami. W szczególności przywołany dodatkowo wyrok z 15 października 2009 r. został wskazany przez sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i strony postępowania głównego, a także zainteresowane podmioty określone w art. 23 statutu TSUE miały możliwość przedstawienia w tym względzie uwag zarówno pisemn...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy