Dołącz do czytelników
Brak wyników

Temat numeru

18 lipca 2018

NR 156 (Październik 2017)

Trzeba poluzować

370

(…) Pewne zmiany w dobrym kierunku już mają miejsce. Chodzi o tworzenie bardziej elastycznych procedur, dających możliwość indywidualizacji postępowań, zgodnie z konkretnymi potrzebami zamawiających. W tym kierunku zmierzają dyrektywy – stwierdził Jerzy Pieróg, adwokat, autor komentarzy do ustawy – Prawo zamówień publicznych
Rozmawiała: Elżbieta Cierlica

MZP: Kiedy sięga się do ustawy z 1994 r. o zamówieniach publicznych, kojarzy się ona z Pana komentarzem – chyba pierwszym, który ukazał się na rynku wydawniczym. Pracował Pan wówczas w Urzędzie Zamówień Publicznych?

POLECAMY

Jerzy Pieróg: Tak i wspominam tę pracę z dużym rozrzewnieniem i sympatią. Zacząłem pracować w UZP w 1995 r. jako dyrektor zespołu odwołań, a wcześniej orzekałem już jako arbiter z listy Prezesa UZP. Wtedy w UZP pracowało łącznie z sekretarkami czterdzieści kilka osób. I wszyscy z zaangażowaniem, często po godzinach, bo mieli świadomość, że uczestniczą w tworzeniu czegoś nowego. Także prezesi, szczególnie ówczesny wiceprezes, a później wieloletni prezes Tomasz Czajkowski, poświęcali tej pracy wiele wysiłku i czasu, aby wypracować standardy dla zamówień publicznych w Polsce. Było to przecież zupełnie coś nowego, z czym po drugiej wojnie światowej nikt nie miał u nas do czynienia.

Olbrzymie zaangażowanie i inicjatywę przejawiała również licząca ponad 600 osób grupa arbitrów z listy Prezesa UZP, których organizowaniem pracy bezpośrednio się zajmowałem. W większości ludzie ci bardzo mocno przyczynili się do popularyzacji Prawa zamówień publicznych w Polsce. A łatwo nie było, bo prawo to przyjęto w wielu instytucjach z dużą niechęcią, gdyż ingerowało bezpośrednio we władztwo sprawowane przez decydentów.

Należy też pamiętać, że wtedy nie było strony internetowej, a komputery służyły głównie do sprawnego pisania. Utrudniało to przepływ informacji i zdobywanie wiedzy. Mimo wszystko udawało się utrzymać np. jednolitość orzecznictwa oraz wypracowywać wspólne rozwiązania w trudnych sprawach. Temu służyły m.in. organizowane przeze mnie, przy osobistym udziale wiceprezesa Czajkowskiego, dwukrotnie w ciągu roku, spotkania szkoleniowe ze wszystkimi arbitrami. Oczywiście z uwagi na liczbę arbitrów spotkania odbywały się w kilkudziesięcioosobowych grupach, w wielu miastach w Polsce. Ja sam odbywałem więc takich dwudniowych spotkań ponad 20 rocznie.

Teraz jest łatwiej, ale czy jest lepiej? Nie mnie to oceniać, bo ocena ta mogłaby być subiektywna.

MZP: Starsi uczestnicy rynku zamówień publicznych żartują, że jest Pan „ojcem założycielem przedsięwzięcia pod nazwą zamówienia publiczne”. Oponuję, bo na nestora Pan nie wygląda, ale przyznaję – „wodzem” w zamówieniach Pan pozostaje. Nadal, mimo ogromu publikacji o zamówieniach publicznych, Pana komentarze do ustawy Pzp są cytowane w opracowaniach naukowych, w orzecznictwie KIO i sądów. Przypominam to, bo chcę Pana zapytać: co teraz w ustawie Pzp jest najtrudniejsze do interpretacji, co powinno się zmienić w nowym Prawie zamówień publicznych, nad którym rozpoczęły się już prace?

Jerzy Pieróg: Dla uczestników rynku zamówień publicznych, czyli dla zamawiających i wykonawców, najtrudniejsze jest to, że nie mogą pracować na podstawie jasnych i zrozumiałych przepisów, tylko wciąż muszą je interpretować. A wtedy wiadomo, że interpretacje mogą być różne, co nie tylko niekorzystnie odbija się na całym systemie, lecz także na sytuacji poszczególnych podmiotów. Dlatego szukają oni jakiegoś jednolitego stanowiska, na którym mogą się oprzeć. I tu niestety spotyka ich zawód. Orzecznictwo już dawno przestało być jednolite, a ogrom publikacji – jak Pani wspomniała – często przyczynia się do zamętu, gdyż przedstawiane w nich interpretacje i poglądy czasami jeżą włos na głowie.

Dla zamawiających i wykonawców, najtrudniejsze jest to, że nie mogą pracować na podstawie jasnych i zrozumiałych przepisów, tylko wciąż muszą je interpretować.

Dla mnie najtrudniejsza w interpretowaniu przepisów jest niechlujność ustawodawcy polegająca na używaniu różnych pojęć odnośnie do tych samych rzeczy. W takich sytuacjach trzeba zastanawiać się, czy ustawodawca był racjonalny i zrobił to celowo, co oznacza, że mowa jest o różnych rzeczach, czy też po prostu nie zastanowił się nad tym. Takie sytuacje często występują przy wdrażaniu dyrektyw, gdyż te używają nieco innego języka i innych pojęć niż prawo krajowe. Dlatego w swoim komentarzu staram się wyjaśniać przepisy, niekiedy także je oceniać, natomiast nie opisuję ich, bo to nie przynosi czytelnikom żadnego pożytku.

Pytała Pani, co powinno się zmienić. Zmienić powinien się przede wszystkim sposób wdrażania dyrektyw. To nie może być pospieszne i dosłowne przetłumaczenie ich zapisów i wstawienie w mniej lub bardziej odpowiednie miejsce w ustawie. Dyrektywy należy adaptować do warunków polskich i do krajowej tradycji legislacyjnej. Adaptacja zaś oznacza takie ich wdrożenie, które zapewnia zgodność z prawem unijnym, ale jednocześnie spełnia oczekiwania zamawiających stosujących te przepisy, a także pozwala realizować społeczne i gospodarcze cele polityki państwa.

MZP: Konieczności napisania nowej ustawy – Prawo zamówień publicznych nikt nie neguje. W UZP odbyły się na ten temat liczne konsultacje. W Ministerstwie Rozwoju spotykają się praktycy, by wyrazić swoje stanowisko dotyczące nowego Pzp. Mało słychać Pana głos. Czy coś przeoczyłam?

Jerzy Pieróg: Uczestniczyłem, na zaproszenie pani Prezes UZP, 3 lutego 2017 r. w debacie adwokatów i radców prawnych reprezentujących strony jako pełnomocnicy w postępowaniach przed KIO. Debata ta skupiła się wokół tematów zaproponowanych w zaproszeniu, takich jak problem integralności ustawy obejmującej zamówienia klasyczne, sektorowe i obronne oraz procedury odwoławcze, problem umów narzucanych przez zamawiających czy kwestia procedur dotyczących zamówień poniżej progów unijnych. Dyskusja oczywiście nie mogła też nie dotyczyć problematyki odwołań i statusu KIO.

W czerwcu 2017 r. z kolei byłem jednym z prelegentów podczas konferencji naukowej organizowanej przez UZP i Uniwersytet w Białymstoku, dotyczącej problemów obecnej ustawy i potrzeby jej zmiany. Moje wystąpienie koncentrowało się na kryteriach kwalifikacji podmiotowej. Wcześniej, w grudniu 2016 r., uczestniczyłem w podobnej konferencji w Krakowie, organizowanej przez UZP w porozumieniu z Uniwersytetem Jagiellońskim. Generalnie więc mój głos słychać tam, gdzie ktoś chce go słuchać, a więc tam, gdzie jestem zapraszany. Oczywiście zaproszeń na różne spotkania wpływa do kancelarii dużo więcej, ale nie ze wszystkich można skorzystać.

MZP: Gdyby poproszono Pana o wytyczenie kierunku zmian do nowego Prawa zamówień publicznych, na co zwróciłby Pan szczególną uwagę? Co na pewno trzeba zmienić, a co warto zmienić, żeby łatwiej było pracować?

Jerzy Pieróg: Pewne zmiany w dobrym kierunku już mają miejsce. Chodzi o tworzenie bardziej elastycznych procedur dających możliwość indywidualizacji postępowań, zgodnie z konkretnymi potrzebami zamawiających. W tym kierunku zmierzają dyrektywy. Proszę spojrzeć, jak np. odformalizowano przesłanki stosowania trybów czy kwestię zmiany umów. Przecież do niedawna te przepisy były kompletnie skostniałe i powodowały dużo problemów praktycznych. Wielu uczestników rynku pogodziło się też z tym, że najkorzystniejszą ofertę „wybierają” przepisy, a nie zamawiający, co jest absurdem.

Dyrektywy należy adaptować do warunków polskich i do krajowej tradycji legislacyjnej. Adaptacja zaś oznacza takie ich wdrożenie, które zapewnia zgodność z prawem unijnym, ale jednocześnie spełnia oczekiwania zamawiających stosujących te przepisy, a także pozwala realizować społeczne i gospodarcze cele polityki państwa.

Obecnie dyrektywy kładą duży nacisk na kształtowanie stosunków społeczno-gospodarczych poprzez odpowiednią politykę zakupową, preferującą przede wszystkim innowacyjność, a także aspekty społeczne i ekologiczne. To słuszny kierunek, ale należy też pomyśleć o codziennych, bieżących zamówieniach, bez których nie można funkcjonować.

Na pewno należałoby uregulować wreszcie status prawny KIO, a także zapewnić pełną, kompetentną i stabilną obsadę kadrową Izby, z czym wiąże się kwestia odpowiedniego wynagrodzenia dla osób orzekających.

Nie wymagajmy, aby przy zakupach np. artykułów biurowych realizowano jednocześnie politykę społeczną, bo wylewamy w ten sposób dziecko z kąpielą. Dlatego uważam, że dla mniejszych zamówień, tych o wartości poniżej progów unijnych, nie trzeba tworzyć rozbudowanych i skomplikowanych procedur, lecz maksymalnie ułatwiać ich udzielanie, tak aby nie skupiać na nich całej energii i potencjału ludzkiego. W tym celu wystarczy przyporządkować im np. cztery dosyć proste tryby kładące nacisk na konkurencyjność, ale niekoniecznie wyrafinowane intelektualnie. Te ostatnie zostawmy dla dużych, innowacyjnych, ważnych zamówień i na nie przeznaczmy posiadany potencjał umysłowy.

Dla ułatwienia udzielania zamówień, szczególnie powtarzalnych, wymyślono kiedyś umowy ramowe i dynamiczny system zakupów. I co? Nic, bo mało kto wie, o co w tych procedurach chodzi. Po prostu są zbyt skomplikowane.

Nowa ustawa jest potrzebna, ale to nie oznacza, że obecna jest całkiem zła. Wprost przeciwnie, wiele rozwiązań merytorycznych jest dobrych. Natomiast jest ona całkowicie nieczytelna, z zagmatwaną systematyką i numeracją, z drobnymi czasami, ale denerwującymi błędami, z powielaniem przepisów, z nieprzemyślanym przetłumaczeniem dyrektyw itp. Dlatego powinna powstać nowa ustawa, ale trzeba pamiętać, że rewolucji ta nowa ustawa nie spowoduje, ponieważ rozwiązania w niej zawarte muszą odpowiadać merytorycznie zapisom dyrektyw...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy