Dołącz do czytelników
Brak wyników

Jak wygrać przetarg

3 listopada 2021

NR 197 (Listopad 2021)

W poszukiwaniu uzasadnionych potrzeb

0 351

Pomimo to, że ustawodawca, w ustawie – Prawo zamówień publicznych, nie posługuje się pojęciem „uzasadnionych potrzeb zamawiającego”, to można je odnaleźć w szeregu orzeczeń zarówno Krajowej Izby Odwoławczej, jak i sądów powszechnych.

Pojęcie to ma swoją genezę w dorobku orzeczniczym, na co wskazuje m.in. KIO w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt: KIO 585/19 i jest przywoływane wielokrotnie nie tylko w wyrokach Izby, lecz także sądów, z reguły jako argument „na korzyść wykonawcy”1. Pojęcie uzasadnionych potrzeb zamawiającego, odmienne niż reguła na korzyść wykonawcy, nie stanowi jednak reguły interpretacyjnej. Uzasadnione potrzeby zamawiającego ujawniają się raczej jako swoisty, niewyrażony normatywnie, pozaustawowy, ukształtowany przez praktykę orzeczniczą, weryfikator (miernik) legalności działań i zaniechań zamawiających.

POLECAMY

Ogólna refleksja

Kategoria uzasadnionych potrzeb zamawiającego jest silnie zakorzeniona w dorobku orzeczniczym. Zwrot ten można odnaleźć zarówno w orzeczeniach Zespołu Arbitrów z 2005 r. (np. wyrok z dnia 20 czerwca 2005 r., UZP/ZO/0-1372/05; czy wyrok z dnia 3 lutego 2005 r., UZP/ZO/0-153/05), jak i w najnowszym dorobku orzeczniczym (np. wyrok KIO z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt: KIO 959/21, KIO 1205/21). W konsekwencji można ją uznać za trwały element systemu zamówień publicznych, uniezależniony od skonkretyzowanych regulacji prawnych, kształtujących proces przygotowania i przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówień publicznych czy realizacji zamówienia.

Pojęcie uzasadnionych potrzeb zamawiającego występuje zarówno w wyrokach KIO, jak i sądów powszechnych, które zostały wydane na skutek zaskarżenia postanowień SWZ, w tym w szczególności:

  • treści (elementów) opisu przedmiotu zamówienia (np. wyrok KIO z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt: KIO 989/21),
  • ustanowionych przez zamawiającego wymogów dotyczących realizacji umowy (elementów wzoru umowy w sprawie zamówienia publicznego, np. wyrok KIO z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt: KIO 1066/20, wyrok KIO z dnia 10 czerwca 2020 r., KIO 969/20),
  • niedokonania podziału zamówienia na części (np. wyrok KIO z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt: KIO 959/21, KIO 1205/21),
  • kryteriów oceny ofert i przyznanych im wag (wyrok KIO z dnia 5 marca 2021 r., KIO 89/21, KIO 90/21, Wyrok KIO z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt: KIO 2223/20), czy
  •  warunków udziału w postępowaniu (np. wyrok KIO z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt: KIO 2983/20).

Element równoważący prokonkurencyjne regulacje Pzp

Analiza dorobku orzeczniczego Izby ujawnia, że uzasadnione potrzeby zamawiającego współegzystują z wyraźnie wyróżnionymi w ustawie Pzp zasadami, w szczególności z zasadą zapewnienia zachowania uczciwej konkurencji (art. 16 pkt 1 Pzp). Tytułem przykładu, w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt; KIO 121/21 podkreśliła, że: […] celem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest uzyskanie przedmiotu zamówienia, który ma zaspokoić uzasadnione potrzeby zamawiającego określone i skonkretyzowane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Oczywisty jest przy tym wymóg zachowania zasad zamówień publicznych, w tym równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji.
 

Ważne

Każde ustanowienie przez zamawiającego warunków lub wymagań w większym lub mniejszym stopniu ogranicza konkurencję, jednak tak długo, jak wymagania te są podyktowane obiektywnie uzasadnionymi potrzebami zamawiającego, a ich celem nie jest zawężenie kręgu wykonawców mogących je wykonać, to zamawiający jest uprawniony do ich sformułowania (wyrok KIO z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt: KIO 1050/21).


Sąd Okręgowy z Nowym Sączu w wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt: III Ca 252/20, wskazał, że oznacza ona (zasada przygotowania i przeprowadzenia postępowania wyrażona w art. 16 pkt 1 Pzp – przypis autora) zakaz stawiania wykonawcom nadmiernych wymagań, którym nie byłby w stanie sprostać wykonawca zdolny do zaspokojenia obiektywnie uzasadnionych potrzeb zamawiającego.

Odstępując od analizy tego, czy uzasadnione potrzeby zamawiającego stanowią element składowy poszczególnych, wyraźnie wyrażonych w Pzp zasad Prawa zamówień publicznych, czy też pewną ich emanację, należy wskazać, że są one składnikiem racjonalizującym prokonkurencyjną optykę regulacji Pzp. Racjonalizacja ta jest niezbędna wobec ujawniającej się niekiedy skrzywionej optyki na system zamówień publicznych, jako na stawiający na piedestale nieograniczony, pełny dostęp każdego wykonawcy do każdego zamówienia.
 

Ważne

Konieczność zapewnienia nieograniczonej konkurencji nie może stać się przeszkodą w realizacji zamówienia odpowiadającego rzeczywistym, uzasadnionym potrzebom zamawiającego. (Wyrok KIO z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt: KIO 1100/19).


W niektórych orzeczeniach Izba stawia nawet mocniejszą tezę, uznając, że nadrzędnym celem wszczęcia i prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest zaspokojenie obiektywnych i uzasadnionych potrzeb zamawiającego, a nie maksymalne poszerzenie dostępu do zamówienia wykonawcom (wyrok KIO z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt: KIO 1867/18).

Element równowagi stron

Pojęcie uzasadnionych potrzeb zamawiającego powoływane jest również w orzeczeniach, które dotyczą aspektów powiązanych w sposób bardziej bezpośredni ze sferą czysto kontraktową. W takiej perspektywie pojęcie to zostało przywołane m.in. w wyroku KIO z dnia 10 października 2020 r., sygn. akt: KIO 969/20, w którym to Izba wskazała, iż okoliczność, że określone postanowienia umowne mogą w ocenie wykonawców nie być dla nich korzystne, nie powoduje automatycznie, że naruszają one równowagę stron umowy, są sprzeczne z zasadami współżycia społecznego czy naturą stosunku prawnego. 

W rozpatrywanej sprawie odwołujący (odwołujący – przypis autora) oczekuje takiego sformułowania postanowień SIWZ, które zapewnią mu dostęp do zamówienia i zminimalizują ryzyka towarzyszące wykonaniu kontraktu. Oczekiwanie takie jest naturalne, jednakże dogodne dla odwołującego warunki wykonania zamówienia nie mogą przesłonić uzasadnionych potrzeb zamawiającego. Zamawiający, wszczynając postępowanie o udzielenie zamówienia, określił jego warunki, zgodnie ze swoimi potrzebami, które ocenić należy jako uzasadnione (z wyroku KIO z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt: KIO 2437/19).

W ww. kontekście warto zacytować stanowisko Izby wyrażone w wyroku z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt: KIO 1768/19, w którym uznano, że: […] kształtowanie poszczególnych postanowień umownych nie jest działaniem dowolnym, pozostającym w sferze swobody stron i podlegającym negocjacjom, ich treść zaś musi mieć zawsze oparcie w uzasadnionych potrzebach zamawiającego, które mają zostać zaspokojone w wyniku postępowania. Szczególny charakter umów w sprawie zamówienia publicznego wynika przy tym z faktu, iż zamawiający działa w interesie publicznym. W tym kontekście należy oceniać zgodność postanowień wzoru umowy z normami Kodeksu cywilnego, które znajdą do nich zastosowanie na mocy art. 139 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, w zakresie nieuregulowanym przepisami tej ustawy. Przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych z istoty wyrażają w pierwszym rzędzie interes zamawiającego – on to bowiem jednostronnie określa swoje potrzeby, dokonując opisu przedmiotu zamówienia. Wykonawcy zainteresowani uczestnictwem w postępowaniu mogą zaś przystąpić do tak określonych warunków, co nie uchybia zasadzie swobody umów, również z tego powodu, że wobec wymagań określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wykonawca może nie złożyć oferty na ustalonych przez Zamawiającego warunkach. Celem postępowania o zamówienie publiczne jest przede wszystkim realizacja uzasadnionych potrzeb zamawiającego, a nie umożliwienie wykonawcy ukształtowania dogodnych warunków, w tym dotyczących przedmiotu zamówienia […].

Uzasadnione potrzeby zamawiającego a zasada proporcjonalności

Przywołane dotychczas orzeczenia nakazują skierowanie wzroku w kierunku zasady proporcjonalności, do której w analizowanym kontekście również odnosiły się organy orzecznicze. Przykładowo, Izba w wyroku z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt: KIO 330/21, podkreśliła, że:
 

Ważne

opis przedmiotu zamówienia musi być adekwatny i konieczny do osiągnięcia wybranego celu. Aby wykazać naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 Pzp, należy uprawdopodobnić, że wymagania określone przez zamawiającego nie wynikają z jego zobiektywizowanych potrzeb, a oczekiwania co do określonych parametrów są na tyle wygórowane, że utrudniają lub uniemożliwiają dostęp do zamówienia.


Również w wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt: KIO 3489/20, Izba podkreśliła, że kluczowe dla oceny czy warunek został określony w sposób proporcjonalny, jest po pierwsze udzielenie odpowiedzi, czy stopień ograniczenia konkurencji jest uzasadniony potrzebami zamawiającego.

W sposób bardziej pośredni, niemniej jednak również interesujący badawczo, do zasady proporcjonalności Izba odniosła się m.in. w wyroku z dnia:

  • 20 maja 2021 r., sygn. akt: KIO 989/21, podkreślając, że niedopuszczalne jest takie opisanie przedmiotu zamówienia, które ogranicza możliwość złożenia ofert, a które nie jest konieczne dla zaspokojenia racjonalnych i obiektywnie uzasadnionych potrzeb zamawiającego.
  • 5 marca 2021 r., sygn. akt: KIO 89/21, KIO 90/21, wskazując, że dokonując oceny zasadności wprowadzenia określonych kryteriów oceny ofert oraz przyznania im określonej wagi, należy mieć przede wszystkim na uwadze uzasadnione potrzeby zamawiającego, zapewnienie efektywnej realizacji celu postępowania, zarówno przy uwzględnieniu czynników jakościowych, jak i finansowych.

Podstaw wiązania uzasadnionych potrzeb zamawiającego z zasadą proporcjonalności można upatrywać w okoliczności przywołanej przez Izbę w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt: KIO 2194/18, a mianowicie, że: […] jednym z najbardziej celnych i adekwatnych sposobów oceny dopuszczalności stopnia danego ograniczenia konkurencji jest jego analiza w odniesieniu do uzasadnionych potrzeb zamawiającego. Należy bowiem dostrzec, iż zamawiający, opisując warunki zamówienia, w pierwszej kolejności staje przed zadaniem takiego ich ukształtowania, aby spełniały jego uzasadnione potrzeby oraz cel, który musi wykazywać się szczególną dbałością o racjonalne wydatkowanie środków publicznych (podobnie wyrok SO w Lublinie z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt: IX Ga 602/17).

Korelacja uzasadnionych potrzeb zamawiającego z wyraźnie wyróżnioną w przepisach Pzp zasadą proporcjonalności uzasadnia przyjęcie, że:
 

Ważne

Zamawiający jest obowiązany zbadać, czy jego decyzja nie naruszy zasady wy...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy