Dołącz do czytelników
Brak wyników

Jak udzielać zamówień , Otwarty dostęp

4 marca 2021

NR 190 (Marzec 2021)

Weryfikacja dokumentów elektronicznych

153

Definicja dokumentu elektronicznego zamieszczona jest w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającym dyrektywę 1999/93/WE (Dz. Urz. UE L 2014.257.73), tzw. rozporządzeniu eIDAS.

Zgodnie z art. 3 pkt 35 tego rozporządzenia dokument elektroniczny to treść przechowywana w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne. Ustawa – Prawo zamówień publicznych nakazuje jednak zachowanie pisemności postępowania, uprawniając zamawiającego do stosowania komunikacji ustnej tylko w jasno określonych w art. 61 ust. 2 nowego Pzp przypadkach (ustawa z dnia 11 września 2019 r., t.j. Dz. U. z 2019 r.,
poz. 2019 ze zm.).

POLECAMY

Ważne

Komunikacja ustna dopuszczalna jest wyłącznie w toku negocjacji lub dialogu oraz w odniesieniu do informacji, które nie są istotne, w szczególności nie dotyczą ogłoszenia o zamówieniu lub dokumentów zamówienia, wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub konkursie, potwierdzenia zainteresowania, ofert lub prac konkursowych, o ile jej treść jest udokumentowana.

Zasadniczo zatem obowiązuje pisemność postępowania, która definiowana jest przez ustawodawcę w art. 7 pkt 16 Prawa zamówień publicznych.

Ważne

Definicja legalna pisemności postępowania stanowi, że jest to sposób wyrażenia informacji przy użyciu wyrazów, cyfr lub innych znaków pisarskich, które można odczytać i powielić, w tym przekazywanych przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.

Dokumenty w postępowaniu o zamówienie

Oryginalne dokumenty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pochodzą od wykonawcy i są to na przykład: formularz ofertowy, specyfikacja asortymentowo-cenowa stanowiąca integralną część oferty, jednolity europejski dokument zamówienia sporządzony zgodnie ze wzorem standardowego formularza określonego w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2016/7 z dnia 5 stycznia 2016 r. ustanawiającym standardowy formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (Dz. Urz. UE L 3 z 06.01.2016 r., str. 16), pełnomocnictwo.

Są to także dokumenty składane wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub składane na wezwanie zamawiającego do złożenia podmiotowych środków dowodowych służących potwierdzeniu braku podstaw wykluczenia wykonawcy lub/i potwierdzeniu spełniania warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji. Pochodzą one często od innych podmiotów gospodarczych (na przykład: wadium w formie niepieniężnej lub zobowiązanie podmiotu trzeciego 
do udostępnienia zasobów), ale także bezpośrednio od instytucji publicznych i są to na przykład informacja z Krajowego Rejestru Karnego w zakresie określonym ustawowo, zaświadczenia organów skarbowych i zaświadczenia pochodzące od właściwych terenowych jednostek organizacyjnych ZUS lub KRUS w zakresie określonym ustawowo, żądanym przez zamawiającego.

Dokumenty wydawane przez publiczne instytucje mogą mieć postać elektronicznego dokumentu, ale także postać tradycyjną. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2452) w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji oraz wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych oraz środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie – w przypadku gdy podmiotowe środki dowodowe, przedmiotowe środki dowodowe, inne dokumenty, w tym dokumenty, o których mowa w art. 94 ust. 2 Pzp, lub dokumenty potwierdzające umocowanie do reprezentowania, zostały wystawione przez upoważnione podmioty jako dokument w postaci papierowej – przekazuje się cyfrowe odwzorowanie dokumentu. Powinno być ono opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a w przypadku postępowań lub konkursów o wartości mniejszej niż progi unijne, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym, poświadczającym zgodność cyfrowego odwzorowania z dokumentem w postaci papierowej.

Jako przykład oryginalnego dokumentu elektronicznego można wskazać informację z Krajowego Rejestru Karnego, którą od dawna wykonawcy mogą uzyskać poprzez elektroniczną platformę usług Ministerstwa Sprawiedliwości. Umożliwia ona zarówno złożenie zapytania lub wniosku przez dany podmiot, jak i otrzymanie stosownego dokumentu zwrotnego. Wykonawca rejestruje się na platformie i podpisuje wniosek kwalifikowanym podpisem elektronicznym bądź profilem zaufanym. Natomiast sama informacja z KRK wydawana jest jako dokument elektroniczny w formacie XML opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Ważne

Wykonawca, składając ofertę, zobowiązany jest przesłać zamawiającemu otrzymany plik XML wraz z plikiem podpisu kwalifikowanego osoby uprawnionej do wystawienia informacji. Jest to bowiem dokument oryginalny.

Kwestią bardziej złożoną są dokumenty mające formę wydruku z baz danych instytucji publicznych. W związku ze zmianami w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 266) zaświadczenie z ZUS w formie wydruku dokumentu elektronicznego należy traktować podobnie jak np. dopuszczenie wydruków komputerowych odpisów z KRS, dla których na podstawie art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym
(tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1500 ze zm.) pobrane samodzielnie wydruki komputerowe aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do rejestru mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydawanych przez Centralną Informację, o których mowa w art. 4
ust. 3, który stanowi, iż: Centralna Informacja wydaje odpisy, wyciągi i zaświadczenia oraz udziela informacji, które mają moc dokumentów urzędowych, jeżeli zostały wydane w postaci papierowej lub elektronicznej.

Z orzecznictwa KIO

Powyższy problem analizowała Izba w wyroku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt: KIO 70/20. Odwołujący kwestionował przedstawienie przez zwycięskiego wykonawcę zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek wydane przez terenową jednostkę ZUS w formie elektronicznej, wygenerowane samodzielnie przez wykonawcę z portalu ZUS, bez ich opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym wystawcy dokumentu elektronicznego. Zdaniem odwołującego dokumenty te były opatrzone jedynie kwalifikowanym podpisem elektronicznym pełnomocnika wykonawcy.

Izba wskazała na przepisy wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym art. 50 ust. 4a, 4b i 4c, że zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek oraz decyzje o odmowie wydania zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek  wydane przez ZUS w postaci dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, mogą być wykorzystywane w formie wydruku przez płatnika składek, który je uzyskał (art. 50 ust. 4a). Zakład umożliwia weryfikację zaświadczenia lub decyzji, o których mowa w art. 50 ust. 4a, przez udostępnioną przez Zakład stronę internetową, po podaniu:

  • danych identyfikujących zaświadczenie albo decyzję;
  • typu identyfikatora płatnika składek i jego numeru;
  • daty wydania zaświadczenia lub decyzji (art. 50 ust. 4b).

Wydruki, o których mowa w art. 50 ust. 4a, mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydawanych przez Zakład, jeżeli zawierają dane, o których mowa w art. 50 ust. 4b, umożliwiające ich weryfikację w sposób określony w tym przepisie (art. 50 ust. 4c).

Składanie i weryfikacja dokumentów

Przechodząc do dokumentów składanych wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pochodzących od wykonawcy (w szczególności dokumentów potwierdzających umocowanie do reprezentowania), należy wskazać, że zgodnie z nowymi uregulowaniami ustawowymi wykonawca może złożyć ofertę/wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniach powyżej progu unijnego wyłącznie w formie elektronicznej, a zatem z użyciem kwalifikowanego podpisu elektronicznego, o czym przesądza art. 63 ust. 1 nowego Pzp.

Ważne

W postępowaniach poniżej progów unijnych wykonawca składa dokumenty na jeden ze wskazanych w art. 63 ust 2 Pzp sposobów, tj. w formie elektronicznej (czyli w postaci elektronicznej, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym) lub w postaci elektronicznej z podpisem zaufanym, lub w postaci elektronicznej z podpisem osobistym.

Problemem związanym z weryfikacją dokumentów elektronicznych, jakim zajmuje się często Izba, jest kwestia prawidłowego złożenia pełnomocnictwa w formie elektronicznej. Należy zatem przeanalizować sytuację, gdy pełnomocnictwo jest w formie papierowej i dokonać poświadczenia zgodności cyfrowego odwzorowania z dokumentem w postaci papierowej, o czym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2452) w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji, oraz wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych, oraz środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub w konkursie. Regulacja ta stanowi, że w przypadku gdy podmiotowe środki dowodowe, w tym oświadczenie, o którym mowa w art. 117 ust. 4 Pzp oraz zobowiązanie podmiotu udostępniającego zasoby, przedmiotowe środki dowodowe, dokumenty, o których mowa w art. 94 
ust. 2 Pzp, niewystawione przez upoważnione podmioty lub pełnomocnictwo, zostały sporządzone jako dokument w postaci papierowej i opatrzone własnoręcznym podpisem, przekazuje się cyfrowe odwzorowanie tego dokumentu opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a w przypadku postępowań lub konkursów, o wartości mniejszej niż progi unijne, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym, poświadczającym zgodność cyfrowego odwzorowania z dokumentem w postaci papierowej.

Izba uznała, że czynność skanowania prowadzi do wytworzenia dokumentu elektronicznego i powołała się na art. 3 pkt 35 rozporządzenia eIDAS, stanowiący, że dokument elektroniczny oznacza każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne.

O tym, kto winien dokonać takiego poświadczania, rozstrzyga § 7 ust. 3 i 4 przedmiotowego rozporządzenia, który stanowi, że w kontekście pełnomocnictwa winien zrobić to mocodawca, ale także, że poświadczenia zgodności cyfrowego odwzorowania z dokumentem w postaci papierowej może dokonać notariusz.

Z orzecznictwa KIO

Kwestie poświadczania tego rodzaju zdigitalizowanych dokumentów pierwotnie funkcjonujących w formie papierowej Izba już w dotychczasowym stanie prawnym rozstrzygała, nie podzielając stanowiska zamawiających o braku możliwości zachowania formy elektronicznej dokumentu w sytuacji, w której na etapie jego sporządzania przybrał on wcześniej de facto formę pisemną.

Na przykład w wyroku Izby z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt: 405/20 zamawiający miał wolę, by uznać pełnomocnictwo przedstawione przez odwołującego za prawidłowe co do formy jedynie w sytuacji, w której dokument stwierdzający jego udzielenie sporządzony był w całości elektronicznie, tj. miałby postać dokumentu w formacie .pdf wyłącznie z podpisami kwalifikowanymi. Izba w rozstrzygnięciu przywołała definicję dokumentu elektronicznego z art. 3 pkt 35 rozporządzenia eIDAS, uznając, że w wyniku zdigitalizowania dokumentu pełnomocnictwa i opatrzenia tak przygotowanego pliku podpisami kwalifikowalnymi doszło do złożenia oświadczenia woli w formie elektronicznej o treści tożsamej z oświadczeniem funkcjonującym poprzednio w formie pisemnej.

Ta konkluzja Izby pozostaje w zgodności z wcześniej wydanymi wyrokami odnoszącymi się do skanu oferty w formie papierowej, który później został opatrzony elektronicznymi podpisami kwalifikowanymi przez osoby reprezentujące wykonawcę. Na przykład w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygnatura akt: KIO 1006/19 Izba stwierdziła, że dla skutecznego złożenia oświadczenia woli nie ma znaczenia techniczny sposób jej przygotowania, a zatem czy miało ono od początku postać elektroniczną, czy tradycyjną, która następnie została zeskanowana. Ocenie zamawiającego w tym przypadku mogą podlegać tylko zakresy upoważnień i prawidłowość samych podpisów kwalifikowanych osób sygnujących ofertę. Nie jest zatem prawidłowe przeciwstawianie sobie pojęć: dokumentu elektronicznego i elektronicznej kopii dokumentu. Pierwsze z tych pojęć ma charakter techniczny, a drugie z nich ma charakter funkcjonalny i nabiera znaczenia dopiero w ściśle określonym kontekście.

Także w wyroku z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt 505/19 Izba uznała, że nie ma znaczenia wcześniejsze wydrukowanie przygotowanego formularza ofertowego i podpisanie go przez upoważnioną osobę i użycie podpisu własnoręcznego, gdyż ofercie nadano potem postać elektroniczną opatrzoną kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Izba uznała, że czynność skanowania prowadzi do wytworzenia dokumentu elektronicznego i powołała się na przywołany już art. 3 pkt 35
rozporządzenia eIDAS, stanowiący, że dokument elektroniczny oznacza każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne.

Umocowanie pełnomocnika

Pozostając przy problemach związanych ze złożeniem pełnomocnictwa w formie elektronicznej, interesującą kwestią jest możliwość przyjęcia jako prawidłowego pełnomocnictwa ze znacznikiem czasu przy podpisie kwalifikowanym, z datą po terminie składania ofert uzupełnianego w wyniku wezwania zamawiającego.

Kluczową kwestią w tym przypadku jest odpowiedź na pytanie, czy można uznać, że pełnomocnik został faktycznie umocowany do czynności podpisania oferty lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postepowaniu przed terminem złożenia oferty? Izba w wielu swoich rozstrzygnięciach tej kwestii opierała  się na regułach interpretacyjnych wynikających z prawa cywilnego, a przede wszystkim na art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), z którego wynika, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Izba w wyrokach zawsze analizuje konkretny stan faktyczny w kontekście powyższej regulacji. Jak wskazała na przykład w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt 2366/19, za prawidłowe należy uznać nie tylko pełnomocnictwo z datą adekwatną dla daty dokonania czynności, ale również z datą późniejszą, jeżeli potwierdza istnienie umocowania do dokonania danej czynności na dzień jej dokonania, tj. z jego treści wynika, że pełnomocnik był umocowany do dokonania czynności w chwili złożenia oferty. Izba uznała, że zamawiający powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności towarzyszące sprawie, takie jak zawarcie stosownego umocowania w pisemnej umowie konsorcjum, jak również identyczną treść nowego i starego pełnomocnictwa. Zdaniem Izby (…) nie ma powodu, aby wyłącznie z uwagi na specyfikę składania podpisu elektronicznego, zawierającego w sobie tzw. znacznik czasu, wywodzić wbrew treści pełnomocnictwa, że nie obejmuje ono umocowania do złożenia oferty.

Weryfikacja podpisów

Odrębną kwestią jest weryfikacja podpisów kwalifikowanych, z której mogą wynikać błędne ustalenia, co do prawidłowości podpisów. Jak już wcześniej wspomniano, istotna jest kwestia narzędzi, jakie zostały użyte w celu tej weryfikacji w aspekcie regulacji wskazanych w rozporządzeniu eIDAS. W tym zakresie Izba także zajmowała stanowisko, na przykład w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt: KIO 2366/19, że jeżeli pełnomocnictwo przesłane wraz z ofertą zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, zamawiający jako tzw. osoba ufająca winien mieć możliwość dokonania walidacji podpisu za pośrednictwem kwalifikowanego dostawcy usług zaufania, który jest wpisany do rejestru. Zapewnia to prawidłowy wynik procesu walidacji i umożliwia wykrycie wszelkich problemów związanych z bezpieczeństwem. Negatywny wynik takiej weryfikacji złożonego wraz z ofertą pełnomocnictwa prowadzi do wniosku, że kwalifikowany podpis elektroniczny nie został złożony lub został z...

Artykuł jest dostępny w całości tylko dla zalogowanych użytkowników.

Jak uzyskać dostęp? Wystarczy, że założysz bezpłatne konto lub zalogujesz się.
Czeka na Ciebie pakiet inspirujących materiałow pokazowych.
Załóż bezpłatne konto Zaloguj się

Przypisy