Kryteria oceny ofert

Z uwagi na te zmiany warto przeanalizować najnowsze orzecznictwo odnoszące się do kryteriów oceny ofert, zwłaszcza w przypadku gdy stwierdzono nieprawidłowości w ich ustalaniu.

Kryterium oceny ofert dotyczące właściwości wykonawcy

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2285/16. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na: Odbiór i transport odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz odbiór, transport i zagospodarowanie innych odpadów nieulegających biodegradacji z terenu gminy, w trybie przetargu nieograniczonego.

Zamawiający określił w SIWZ, że kryteriami oceny ofert będą: cena (waga 60%) i odległość bazy magazynowo-transportowej (waga 40%).

W kryterium odległości bazy magazynowo-transportowej oceniana była odległość bazy od granic gminy. Zamawiający przyznawał punkty w następujący sposób:

• baza zlokalizowana w odległości 0–5 km od granicy gminy – 40 pkt,
• baza zlokalizowana w odległości 6–10 km od granicy gminy – 20 pkt,
• baza zlokalizowana w odległości 11–20 km od granicy gminy – 10 pkt,
• baza zlokalizowana w odległości 21–60 km od granicy gminy – 0 pkt.

Wobec tak sformułowanego kryterium dotyczącego odległości bazy magazynowo-transportowej jeden z wykonawców złożył odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej. Zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 91 ust. 2 i 3 w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp poprzez sformułowanie kryterium oceny ofert „odległość bazy magazynowo-transportowej” w sposób powodujący, że nie odnosi się ono do przedmiotu zamówienia, tj. nie wpływa na jakość czy funkcjonalność usług będących przedmiotem zamówienia, a de facto sprowadza się do posiadanego przez danego wykonawcę potencjału technicznego, czyli dotyczy właściwości wykonawcy.

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej zapadł w dniu 15 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2285/16.

Zdaniem KIO określony przez zmawiającego sposób oceny nie wskazywał na żadną konkretną wartość dodaną oferty w zależności od lokalizacji bazy, którą, ogólnie rzecz biorąc, można by przełożyć na – nawet szeroko pojętą – jakość wykonania usługi, która by powodowała, iż dana oferta będzie rzeczywiście najkorzystniejsza w stosunku do innych złożonych ofert. W szczególności przy założeniu 40% punktów za tę cechę oferty.

Na podstawie argumentacji stron oraz przystępującego do odwołania Izba stwierdziła, że:

Izba wskazała, że należało wziąć pod uwagę:

1.  całą marszrutę pojazdów od bazy, poprzez miejsca odbioru odpadów, do RIPOK-a oraz powrót do bazy,
2.  spalanie oraz dewastację dróg związaną z właściwością pojazdów, czyli m.in. wcześniej wskazywanymi normami spalania, ich ciężkością własną, sposobem jazdy (powszechnie wiadomo, iż na terenach zabudowanych lub w korkach spalanie jest większe niż na trasie),
3.  fakt, iż awarie powinny z założenia stanowić wyjątek, a nie regułę pracy wykonawcy, zaś liczba potencjalnych awarii zależy w dużej mierze od sprawności pojazdów,
4.  szybkość podstawienia pojazdu zamiennego nie zależy tylko od usytuowania bazy, ale także (albo głównie) od dostępności pojazdu zamiennego, dodatkowego kierowcy, natężenia ruchu oraz godziny, o której nastąpi awaria (jeśli nastąpi rano, wykonawca powinien zdążyć odebrać odpady w danym dniu, natomiast jeśli np. o godz. 16.00, nie zdąży na czas podstawić nowego pojazdu choćby z pobliskiej bazy).

Kryterium niejednoznaczne, nieprzejrzyste, pozostawiające swobodę interpretacji

Określone z naruszeniem art. 91 ust. 2d Pzp. Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt: KIO 1657/16.

Zamawiający prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na: Realizację zadania pn. Budynek niemal zeroenergetyczny Wydziału Architektury i Wydziału Inżynierii Zarządzania (WAiWIZ), w trybie przetargu nieograniczonego.

W SIWZ określił kryterium oceny ofert: „wykonanie określonych robót w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r.” z wagą 8%. W dalszej części wskazał dane zakresy prac, zobowiązując wykonawców do przedstawienia ich w ofertach robót, które zostaną wykonane do końca 2016 r. – za te deklaracje miały zostać przyznane stosowne punkty. Zamawiający w SIWZ wskazał pięć konkretnych zakresów robót z jednoczesnym określeniem wagi (punktacji) oraz zobowiązaniem wykonawcy do wskazania w ofercie robót, które zostaną wykonane w 2016 r.

Wobec tak sformułowanego kryterium jeden z wykonawców złożył odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej. Zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 41 pkt 9 Pzp poprzez sformułowanie kryteriów oceny ofert w sposób niejednoznaczny, nieprzejrzysty oraz pozostawiający swobodę interpretacji. Odwołujący wskazał, że na podstawie zapisów SIWZ nie można ustalić, ile czasu wykonawca będzie miał na wykonanie robót, gdyż nie wiadomo, w jakim konkretnie terminie (dzień, miesiąc, rok) dojdzie do zawarcia umowy z zamawiającym.

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej zapadł w dniu 16 września 2016 r., sygn. akt: KIO 1657/16.

Izba wskazała, że ze względu na to, iż nie było wiadomo, kiedy konkretnie zostanie zawarta umowa oraz kiedy wykonawcy zostanie wydany teren budowy, wykonawca nie był w stanie w sposób racjonalny i rzetelny określić, ile będzie miał czasu na wykonanie tych robót, a w związku z tym nie było wiadomo, co mógł w ofercie zadeklarować i do czego się zobowiązać.

Zdaniem Izby mogło się okazać, iż umowa w ogóle nie zostanie zawarta w roku 2016 – zatem założenie, które poczynił zamawiający, dotyczące zawarcia umowy na początku listopada 2016 r., już w chwili orzekania było nierealne.

Najbardziej istotny – zdaniem Izby – był fakt, że z powyższych względów nie można było uzyskać porównywalnych merytorycznie deklaracji wykonawców – nie było wiadomo bowiem, jaki okres referencyjny mieli oni przyjąć, jedni np. mogli zakładać wykonywanie robót od października, inni od listopada lub grudnia, inni z kolei mogli przyjąć, iż zawarcie umowy lub wydanie terenu budowy nie nastąpi w 2016 r. i tym samym w ogóle nie będą w stanie rozpocząć robót w 2016 r., zatem nie zdołają zadeklarować żadnych robót. Zdaniem Izby taka sytuacja przy składaniu ofert była niedopuszczalna.

Zdaniem Izby powodowało ono raczej, iż zamawiający dopłaci 8% do deklarowanej ceny temu wykonawcy, który wykaże najwięcej brawury w deklaracjach – przy czym jeśli zawarcie umowy zostanie opóźnione i nastąpi pod koniec roku 2016 lub w roku 2017, w ogóle nie będzie on zobowiązany do wykonania czegokolwiek.

We wzorze umowy zamawiający przewidział znaczącą redukcję wynagrodzenia w przypadku niewykonania deklarowanych robót w wyznaczonym okresie – do dnia 31 grudnia 2016 r. Powodem, dla którego zamawiający ustalił takie kryterium, jak oświadczył, był fakt, iż mógł otrzymać dofinansowanie projektu, pod warunkiem jego wydatkowania do końca 2016 r.

W związku z powyższym Izba nakazała wykreślenie całego kryterium albo zmianę tego kryterium poprzez zamianę terminu z dnia 31 grudnia 2016 r. na okres bezwzględny, tj. liczony w dniach albo miesiącach od dnia wydania terenu budowy. Takie kryterium pozwoli na ustalenie przez wykonawców, jaki konkretnie okres na wykonanie robót mają do dyspozycji.

Kryterium nieprecyzyjne, niejednoznaczne i podlegające subiektywnej ocenie

Określone z naruszeniem art. 91 ust. 2d Pzp. Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 43/17.

Zamawiający prowadził w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na: Zaprojektowanie i wykonanie obiektu sportowo-rekreacyjnego. Wskazał w SIWZ, że kryteriami wyboru oferty najkorzystniejszej będą: cena ryczałtowa brutto (waga 60%), rozwiązania funkcjonalno-użytkowe (waga 20%) oraz zmniejszenie kosztów eksploatacji (waga 20%).

W zakresie kryterium „rozwiązania funkcjonalno-użytkowe” zamawiający określił następujący sposób oceny oferty: Ocena dokonana będzie na podstawie załączonej do oferty koncepcji funkcjonalno-użytkowej obejmującej uproszczony projekt zagospodarowania terenu, schematyczne rzuty kondygnacji z uwzględnieniem wszystkich pomieszczeń, schematyczne przekroje charakterystyczne oraz zawartość bryły obiektu na podstawie rzutów i charakterystycznych przekrojów. Należy przedstawić założenia koncepcji i wykazać ich zgodność z zapisami Programu Funkcjonalno-Użytkowego (PFU).

Zasady przydzielania punktów były następujące:

• rozwiązania uznane za bardzo dobre: 51–100 pkt;
• rozwiązania uznane za dobre: 11–50 pkt;
• rozwiązania uznane za dostateczne: 1–10 pkt;
• rozwiązania uznane za niedostateczne: 0 pkt.

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2d w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp poprzez ustanowienie sposobu oceny kryterium „rozwiązania funkcjonalno-użytkowe” w sposób bardzo nieprecyzyjny, niejednoznaczny i podlegający subiektywnej ocenie zamawiającego. Kryterium to dawało zamawiającemu swobodę arbitralnej oceny, a wykonawcom nie pozwalało na ustalenie dokładnych kryteriów, jakimi powinni się kierować, przygotowując ofertę, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz zasady przejrzystości.

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej zapadł w dniu 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: KIO 43/17.

W ocenie Izby wbrew obowiązkowi nałożonemu na zamawiającego przepisem art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp i art. 91 ust. 2d Pzp nie opisał on sposobu oceny ofert w kryterium „rozwiązania funkcjonalno-użytkowe” ani nie określił tego kryterium w sposób umożliwiający sprawdzenie informacji przedstawionych przez wykonawców.

W języku polskim „opisać” znaczy przedstawić szczegóły dotyczące osoby, przedmiotu, zjawiska lub sytuacji. Tymczasem nawet w warstwie literalnej zamawiający posłużył się sformułowaniem „zasady przydzielania punktów”, czemu przypisać można takie znaczenie, że zamawiający podał elementarne, podstawowe informacje dotyczące sposobu oceny ofert.

Zamawiający nie sprecyzował, jakie rozwiązania zostaną uznane za bardzo dobre, dobre, dostateczne albo niedostateczne ani też jakie elementy będą decydować o przyznaniu punktów w obrębie każdego z rozwiązań (w obrębie rozwiązania bardzo dobrego, w obrębie rozwiązania dobrego itd.), nie odnosząc podanego rozdziału punktów do jakichkolwiek obszarów swojego zainteresowania (preferencji).

Skład orzekający Izby przyznał, że zamawiający ma prawo sięgnąć po kryteria trudno mierzalne, takie jak „rozwiązania funkcjonalno-użytkowe”, w ramach których całkowita eliminacja subiektywnej oceny członków komisji przetargowej wydaje się wręcz niemożliwa. Skład orzekający Izby dostrzegł także wysoki stopień trudności w opracowaniu opisu sposobu oceny ofert w przypadku takiego kryterium. Nie usprawiedliwia to jednak odstępstwa od opisu sposobu oceny ofert ograniczającego w jak największym możliwym stopniu zakres subiektywnej oceny zamawiającego (członków komisji przetargowej).

Brak opisu sposobu oceny ofert w zakwestionowanym przez odwołującego kryterium – nawet w kontekście odwołania się do zapisów PFU – potęguje fakt, że PFU sam zawiera sformułowania ocenne lub wymagające sprecyzowania, np.: Dopuszczalne są (…) w uzasadnionych przypadkach zmiany w proporcjach elementów składających się na sumę powierzchni, (…) Dopuszcza się zmianę wielkości pomieszczeń, (…) dostosowując ich wielkość do potrzeb (…).

W konsekwencji braku opisu sposobu oceny ofert w kryterium „rozwiązania funkcjonalno-użytkowe” skład orzekający Izby uznał także naruszenie przez zamawiającego zasad prowadzenia postępowania wyrażonych w art. 7 ust. 1 Pzp.