Dołącz do czytelników
Brak wyników

Zdaniem eksperta

30 sierpnia 2018

NR 148 (Styczeń 2017)

Nowe wyzwania orzecznicze

0 192

Mam nadzieję, że uda się nie tylko skrócić czas oczekiwania rynku na wykładnię nowych przepisów Prawa zamówień publicznych, lecz także jak najszybciej tę wykładnię ujednolicić – stwierdziła Małgorzata Rakowska – Prezes KIO. 
Rozmawiała: Elżbieta Cierlica

MZP: Po nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych z dnia 22 czerwca 2016 r. wszystkie oczy zwrócone są na Krajową Izbę Odwoławczą, ponieważ uczestnicy rynku zamówień publicznych potrzebują pilnie wykładni, która pozwoli na prawidłowe przeprowadzenie postępowania o zamówienie publiczne. Jak przebiega realizacja tych oczekiwań?

Małgorzata Rakowska: W okresie funkcjonowania Krajowej Izby Odwoławczej przepisy ustawy Pzp były już wielokrotnie nowelizowane. I każda zmiana stawiała wyzwania orzecznicze. Wchodziły bowiem w życie przepisy całkowicie nowe, których rozumienie w wielu przypadkach wyjaśniało dopiero orzecznictwo Izby. Jako instytucja kształtująca istotne dla uczestników rynku zamówień publicznych kierunki wykładni przepisów prawa Izba nabyła pewnego doświadczenia, które umożliwia nam stawienie czoła nowelizacji przepisów ustawy Pzp, która weszła w życie w dniu 28 lipca 2016 r.

Ta nowelizacja implementuje do polskiego prawa przepisy dyrektywy klasycznej 2014/24/UE oraz dyrektywy sektorowej 2014/25/UE, jednak w ustawie znalazły się także zmiany, które nie wynikają z dyrektyw, jak np. dotyczące wzmocnienia pozacenowych kryteriów oceny ofert czy klauzul społecznych, przesłanek wniesienia odwołania w tzw. postępowaniach podprogowych. Tym samym zmianie uległo wiele instytucji, których rozumienie i stosowanie było już ugruntowane, do których się już przyzwyczailiśmy.

Wiele kwestii mających doniosłe znaczenie będzie wymagało teraz nowych interpretacji. Zdajemy sobie z tego sprawę. Dlatego członkowie KIO nieustannie prowadzą dyskusje, wymieniają poglądy na temat tego, jak powinno się interpretować nowe przepisy w aspekcie proceduralnym i w procesie udzielania zamówień. Spotykamy się na cyklicznych naradach orzeczniczych i szkoleniach, podczas których analizowane są kwestie dotyczące znowelizowanego Pzp. Mam nadzieję, że dzięki temu uda się nie tylko skrócić czas oczekiwania rynku na wykładnię nowych przepisów, lecz także jak najszybciej tę wykładnię ujednolicić.

MZP: Które zapisy ustawy Pzp – zdaniem arbitrów KIO – są trudne do interpretacji i dlaczego?

Małgorzata Rakowska: Dorobek orzeczniczy KIO w zakresie dotyczącym znowelizowanych przepisów jest jeszcze skromny. Niewiele wydanych zostało orzeczeń dotyczących znowelizowanych przepisów, ponieważ od wejścia w życie tych przepisów, tj. od lipca do połowy grudnia 2016 r. wpłynęło niewiele odwołań, w których kwestionowane były czynności zamawiającego. Dotyczyły one przede wszystkim nieuwzględnienia kryteriów pozacenowych, niewłaściwego opisu sposobu dokonywania oceny w tego rodzaju kryterium, jego wagi czy sposobu dokumentowania zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Wniesione odwołania w tych sprawach z reguły kończyły się wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania na skutek uwzględnienia zarzutów przez zamawiającego bądź cofnięcia odwołania. Rozpoznawane były jedynie zarzuty dotyczące niewłaściwego opisu sposobu dokonywania oceny w tego rodzaju kryterium. Izba w takich przypadkach najczęściej wskazywała, że każde z ustalonych przez zamawiającego kryteriów pozacenowych powinno być dobrane do przedmiotu danego zamówienia, a sposób przyznania punktów winien być jednoznacznie opisany.

W niektórych przypadkach nieuchronnie może pojawić się różnica między oczekiwaniami rynku a wykładnią przepisów dokonywaną w orzecznictwie Izby.

Część odwołań dotyczyła czynności, o które rozszerzono katalog formalnoprawnych przesłanek dopuszczalności odwołania, czyli czynności, wobec których możliwe jest wniesienie odwołania w tzw. postępowaniach podprogowych, tj. opisu przedmiotu zamówienia i wyboru najkorzystniejszej oferty.

Każde z ustalonych przez zamawiającego kryteriów pozacenowych powinno być dobrane do przedmiotu danego zamówienia, a sposób przyznania punktów winien być jednoznacznie opisany.  

Ostatnio zauważyłam również pewien wzrost odwołań, w których zaskarżane są nowe przepisy dotyczące m.in. przesłanek wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia (art. 24 ust. 1 pkt 16, 17 i 18 Pzp), poważnego naruszenia obowiązków zawodowych (art. 24 ust. 5 pkt 2 Pzp), oświadczeń składanych w JEDZ i ich weryfikacji, zatrudniania na podstawie umowy o pracę wskazanych pracowników. W sprawach tych nie zapadły jeszcze orzeczenia.

Chcielibyśmy podzielić się ich treścią. Z całą pewnością źródłem wiedzy na ten temat będą orzeczenia Izby oraz kolejna informacja roczna o działalności Krajowej Izby Odwoławczej, do której wnikliwej analizy już dziś zapraszam.

MZP: Na jakie trudności wskazuje analiza dotychczasowych odwołań dotyczących znowelizowanych przepisów Pzp?

Małgorzata Rakowska: Jak wspomniałam, materia orzecznicza dotycząca nowych przepisów jeszcze jest skromna, trudno więc udzielić konkretnej odpowiedzi. Mogę jedynie pokusić się o refleksję o ogólnym charakterze. Wydaje mi się bowiem, że w niektórych przypadkach nieuchronnie może pojawić się różnica między oczekiwaniami rynku a wykładnią przepisów dokonywaną w orzecznictwie Izby. Uważam jednak, że naszym priorytetem powinno być uzyskanie spójnej i jednolitej wykładni przepisów ustawy, na czym skorzystają wszystkie strony postępowania o udzielenie zamówienia.

MZP: W nowej ustawie o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi jest zapis art. 53, który stwierdza, iż organem właściwym do rozpoznania odwołań wnoszonych w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji jest Krajowa Izba Odwoławcza, o której mowa w Prawie zamówień publicznych. Czy rozpatrywanie takich odwołań wymaga od arbitrów KIO specjalistycznego przygotowania. Jak to przedstawia się w praktyce?

Małgorzata Rakowska: Istotnie Krajowa Izba Odwoławcza stała się właściwa do rozpoznawania odwołań wnoszonych także w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi. Środki ochrony prawnej w tego typu postępowaniach są ukształtowane w sposób analogiczny do mających zastosowanie w zamówieniach publicznych. Sama procedura nie będzie stanowiła problemu dla członków KIO. Ze znowelizowanymi przepisami ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi Izba już się zapoznała. Mam świadomość tego, że postępowanie o udzielenie koncesji ma swoją specyfikę, odrębność w stosunku do klasycznego postępowania o udzielenie zamówienia i wymaga w wielu aspektach specjalistycznej wiedzy. Użytecznym narzędziem dla członków KIO powinny być więc w pierwszym rzędzie szkolenia, w drugim narady orzecznicze. Wiem z doświadczenia, że każdy wydany wyrok dotyczący postępowania o udzielenie koncesji będziemy szczegółowo analizować na forum Izby.

MZP: Jakich rad chciałaby Pani udzielić zamawiającym i wykonawcom składającym odwołanie do KIO?

Małgorzata Rakowska: Przede wszystkim chciałabym, aby wszyscy uczestnicy rynku zamówień publicznych nie tylko analizowali przepisy znowelizowanej ustawy – Prawo zamówień publicznych, ale również śledzili na bieżąco orzecznictwo Izby. Interpretacja nowych przepisów zaczyna się kształtować i najbliższe miesiące na pewno przyniosą wzrost liczby orzeczeń. Warto więc zapoznawać się z tą materią możliwie systematycznie.

Postępowanie o udzielenie koncesji ma swoją specyfikę, odrębność w stosunku do klasycznego postępowania o udzielenie zamówienia i wymaga w wielu aspektach specjalistycznej wiedzy.

Chciałabym także, aby wykonawcy wnoszący odwołanie nie tracili z pola widzenia nie tylko rozwiązań ustawy – Prawo zamówień publicznych, ale także wymagań rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań. Zauważyłam bowiem, że niestety wiele odwołań jest wnoszonych nie tylko bez zachowania przewidzianej ustawą Prawo zamówień publicznych formy, ale również dotknięte są one brakami tego rodzaju, że skierowanie odwołania do rozpoznania jest niemożliwe, pomimo wezwania do ich uzupełnienia. Wady formalne odwołania zbyt często uniemożliwiają zbadanie jego zarzutów i tym samym dania zamawiającemu szansy na usunięcie stwierdzonych uchybień, a to właśnie jest celem systemu środków ochrony prawnej.

Jako instytucja kształtująca istotne dla uczestników rynku zamówień publicznych kierunki wykładni przepisów prawa Izba nabyła pewnego doświadczenia, które umożliwia nam stawienie czoła nowelizacji przepisów ustawy Pzp, która weszła w życie w dniu 28 lipca 2016 r.

Odwołania w postępowaniach o udzielenie koncesji

W związku z wejściem w życie w dniu 20 grudnia 2016 r. ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 1920) Krajowa Izba Odwoławcza stała się organem właściwym do rozpoznawania odwołań wnoszonych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy.

Do wnoszenia i rozpoznawania odwołań w postępowaniu o udzielenie koncesji stosuje się odpowiednio przepisy działu VI rozdziału 2 ustawy Pzp za wyjątkiem art. 180 ust. 2 oraz z zastrzeżeniem odrębnych przepisów rozdz.10 ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Prawo do wniesienia odwołania przysługuje wykonawcy, a także innemu podmiotowi, od niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego, do której zamawiający jest zobowiązany na podstawie ustawy – jeżeli wykonawca ma lub miał interes w zawarciu umowy koncesji oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy.

Odwołania wnosi się, zgodnie z art. 55 ustawy o umowie koncesji (…), w terminach 10, 15, 30 dni lub trzech miesięcy – w ściśle określonych w ustawie sytuacjach.

Wysokość wpisu od odwołania jest zróżnicowana w zależności od wartości koncesji oraz jej rodzaju, może wynosić: 7500 zł w przypadku koncesji na usługi, 10 000 zł w przypadku koncesji na roboty budowlane poniżej progów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o koncesji. Powyżej progów – kwota wpisu wynosi 15 000 zł  na usługi, 20 000 zł na roboty budowlane.

Na wyrok lub postanowienie kończące postępowanie odwoławcze KIO stronom oraz uczestnikom postępowania przysługuje skarga do sądu. Do postępowań toczących się wskutek wniesienia skargi stosuje się przepisy działu VI rozdziału 3 ustawy Pzp.

Ustawa o koncesji

Ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1920) weszła w życie w dniu 14 grudnia 2016 r., z wyjątkiem art. 20 ust. 1 pkt 4–7 oraz ust. 3–5, art. 48 ust. 3 i art. 50 (dotyczących zamówień in-house oraz partnerstwa publiczno-publicznego), które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

I. Na podstawie art. 62 ww. w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz....

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy