Dołącz do czytelników
Brak wyników

Polemiki

2 lipca 2018

NR 158 (Grudzień 2017)

Odwołania na usługi społeczne – podprogowe

0 244

Zamówienia na usługi społeczne to nowy, szczególny rodzaj zamówień publicznych, jaki pojawił się wraz z nowelizacją przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych z dnia 28 czerwca 2016 r. 

Możliwość skutecznego wniesienia odwołania w zamówieniach na usługi społeczne o wartości poniżej progów ustawowych jest od pewnego czasu tematem dyskusji wynikających z orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej, skargi do sądu Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na orzeczenie KIO i wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie. Zajmujący się zamówieniami publicznymi prawnicy mają różne opinie w tej sprawie. Przedstawiamy je, by zasygnalizować, iż trudno o jednolitą interpretację ustawy – Prawo zamówień publicznych, gdy jej przepisy są niejasne i niespójne.

Do czasu tej zmiany przepisy nie ustalały szczególnego reżimu prawnego dla udzielania zamówień, które związane były ze świadczeniem usług w celu społecznym, np. z zakresu dostarczania posiłków do szkół, prowadzenia kawiarni, bufetu, dostarczania poczty czy organizacji imprez kulturalnych, festiwali. Zamawiający z tych sektorów często napotykali prawno-proceduralne problemy w zakresie stosowania przepisów Pzp. Prawodawca unijny, a w ślad za nim ustawodawca krajowy postanowili zmienić tę sytuację, wprowadzając przepisy mające na celu uproszczenie, maksymalne odformalizowanie oraz skrócenie postępowania z myślą o krajowych wykonawcach.

Z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 24 marca 2016 r. (druk 366, dalej także jako uzasadnienie nowelizacji Pzp) wynikało, że: (…) z uwagi na ograniczony transgraniczny charakter tych zamówień (zamówienia stanowią przedmiot zainteresowania wykonawców z innych państw dopiero po osiągnięciu relatywnie wysokiej wartości), projekt przewiduje łagodniejszy reżim udzielania zamówienia oraz wyższy próg niż ten mający zastosowanie do innych usług. Jednak, jak pokazała praktyka, problemem stała się sama możliwość wniesienia środków odwoławczych od konkretnych czynności zamawiających w tego rodzaju postępowaniach.

Poniżej i powyżej progów

Ustawodawca uregulował zamówienia na usługi społeczne w dziale III, rozdziale VI Pzp, kształtując autonomiczną procedurę ich udzielania, zaś w niektórych kwestiach nakazuje stosować wprost bądź odpowiednio przepisy ogólne dotyczące zamówień tradycyjnych. W art. 138g Pzp przewidziano stosownie do art. 4 lit. d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r.1 oraz art. 15 lit. c dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r.2, iż zakres stosowania przepisów Pzp o zamówieniach na usługispołeczne obejmuje zamówienia, których wartość wyrażona w złotych jest równa lub przekracza równowartość kwoty odpowiednio:

  • 750 000 euro w przypadku zamówień innych niż zamówienia sektorowe lub zamówienia w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa;
  • 1 mln euro – tylko w stosunku do zamówień sektorowych.

Jeśli chodzi o zamówienia z dziedziny obronności i bezpieczeństwa, wyłączono szczególny tryb procedowania. W załącznikach do obu wymienionych wyżej dyrektyw wskazano, jakie zamówienia na usługi społeczne mieszczą się w ich zakresie przedmiotowym3.

Ważne!

Dzięki dużej swobodzie pozostawionej krajom członkowskim UE przez prawodawcę unijnego w przepisach Pzp wyróżnia się drugi rodzaj zamówień na usługi społeczne, jakim są zamówienia, których wartość jest niższa niż kwoty wskazane w art. 138g4.

Należy jednak pamiętać, iż zakres przedmiotowy zamówień poniżej tych progów nadal pozostaje taki sam jak dla zamówień powyżej progów. Istotna z punktu widzenia zamawiającego jest możliwość prowadzenia postępowania wyłącznie na zasadach określonych w art. 138o ust. 2–4 Pzp. Wprowadzenie tej regulacji jest swego rodzaju wyłomem ustawodawcy w procedurze, gdyż jest ona autonomiczna (z art. 138o Pzp) względem przepisów Pzp dotyczących udzielania zamówień ponadprogowych na usługi społeczne. Tym samym dał on wyraz maksymalnego uproszczenia i odformalizowania procedury, o charakterze nie zależnym od pozostałych. Zamawiający muszą tylko prowadzić postępowania w sposób przejrzysty, obiektywny i niedyskryminujący (ust. 2), opublikować w stosownym miejscu ogłoszenie o zamówieniu z podstawowymi informacjami (termin składania ofert i kryteria ich oceny, opis przedmiotu zamówienia, a także jego wielkość i wartość) oraz poinformować w BIP lub na swojej stronie internetowej o jego udzieleniu bądź nie. Jednakże nie jest do końca jasne, czy można mówić o pełnej autonomiczności tej ścieżki postępowania wobec pozostałych przepisów Pzp, jeśli chodzi o zakres stosowania środków ochrony prawnej.

Środki odwoławcze w zamówieniach na usługi społeczne

Możliwość zaskarżenia czynności zamawiającego lub jego bierności (zaniechania) w postępowaniu jest jedną z najważniejszych instytucji Pzp, które gwarantują niedyskryminację wykonawców, prawidłowość, przejrzystość i proporcjonalność postępowania.

Ważne!

Gwarancja kontroli przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły organ sądowy specyficznej procedury, jaką jest udzielanie zamówień przez podmioty dysponujące środkami publicznymi (w szerokim tego słowa znaczeniu), niewątpliwie jest odzwierciedleniem konstytucyjnej zasady prawa do sądu, zasad demokratycznego państwa prawa i odpowiedniego, zgodnego z prawem wydatkowania środków publicznych5.

Warto zatem już na tym etapie wskazać, iż prawo wniesienia skargi do właściwego sądu okręgowego poprzedzone stosownym orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej gwarantuje zarówno spełnianie standardów konstytucyjnych, jak i międzynarodowych6.

Prawo wniesienia odwołania w zamówieniach na usługi społeczne przysługuje stosownym podmiotom tylko wówczas, gdy wartość zamówienia jest równa progom wskazanym w tym przepisie bądź przekracza je.

Ważne!

Polski ustawodawca, regulując zakres i tryb stosowania środków odwoławczych, posłużył się dualną konstrukcją możliwości wniesienia odwołania do KIO w zależności od wartości zamówienia. W postępowaniach o wartości poniżej progów określonych w stosownym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów odwołanie przysługuje uprawnionym podmiotom tylko i wyłącznie od wskazanych enumeratywnie czynności zamawiającego7.

W omawianym trybie za pomocą klasycznego odesłania nakazał on wprost stosować przepisy dotyczące środków ochrony prawnej (por. przepisy działu VI w zw. z art. 138l Pzp). Jednakże z uwagi na brzmienie art. 138g ust. 1 in principio oraz art. 138l Pzp można dojść do wniosku, iż prawo wniesienia odwołania w zamówieniach na usługi społeczne przysługuje stosownym podmiotom tylko, gdy wartość zamówienia jest równa progom wskazanym w tym przepisie bądź przekracza je. Taka interpretacja spowodowana jest brzmieniem art. 138o ust. 1 Pzp, który stanowi, że udzielenie zamówienia o wartości poniżej progów możliwe jest, jak już wskazano wcześniej, w autonomicznym – uproszczonym trybie – jedynie przy zachowaniu reguł określonych w ust. 2–4 tego przepisu. Co więcej, przepis ten nie określa procedury odwoławczej dla zamówień poniżej progów z art. 138g Pzp. Stąd odesłanie, o którym mowa powyżej, nakazujące stosować regulacje dotyczące środków odwoławczych (art. 138l Pzp), nie odnosi się do zamówień na usługi społeczne poniżej progów, a jedynie do tych spełniających kryteria wartości zamówienia ponadprogowego.

Ważne!

Niekonsekwencja ustawodawcy w stworzeniu dwóch trybów udzielania tego typu zamówień w zależności od ich wartości i kategoryczne sformułowanie art. 138o Pzp (dyspozycja stosowania tylko w nim określonych zasad) spowodowały, iż czynności zamawiającego w zamówieniach na usługi społeczne poniżej progów ustawowych mogłyby pozostać poza kontrolą organów odwoławczych.

Sporny wyrok SO

Powyższą interpretację przyjął także Urząd Zamówień Publicznych w treści swojej odpowiedzi na pytanie: Czy wykonawca, składając ofertę w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 138o ustawy Pzp, może złożyć odwołanie? Stwierdził: W przypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 138o Pzp zamawiającego nie wiążą przepisy ustawy Pzp, z wyjątkiem reguł wskazanych w ust. 2–4 powyższego artykułu, a co za tym idzie, zas...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy