Oferta niezgodna z SIWZ

Okoliczności temu towarzyszące zostały obszernie omówione w Informatorze Urzędu Zamówień Publicznych 1/2019 na podstawie przykładów zaczerpniętych z kontroli prowadzonych przez Prezesa UZP – korzystamy z nich poniżej. Precyzując założenie wstępne, należy stwierdzić, że niezgodność treści oferty z treścią SIWZ zachodzi w przypadku, gdy zawartość merytoryczna oferty nie odpowiada specyfikacji pod względem przedmiotu zamówienia oraz sposobu jego wykonania. Kontrola Prezesa UZP dostarcza pomocnych w praktyce przykładów obrazujących, w jakim przypadku można stwierdzić, że zachodzi niezgodność treści SIWZ z treścią oferty oraz kiedy nie występuje przesłanka określona do odrzucenia oferty. 

Zamawiający nie ma prawa zarzucić wykonawcy niezgodność z treścią SIWZ w sytuacji, gdy treść jego oferty została przedstawiona odmiennie, niż oczekiwał tego zamawiający, np. posługując się tabelami graficznymi, a nie opisem. Natomiast sporządzenie przez wykonawcę kosztorysu, który zawiera ogólne informacje, w miejsce kosztorysu ze szczegółowymi wyliczeniami wymaganymi przez zamawiającego, jest czynnością niezgodną z SIWZ (wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt: Ga 88/07), a przedłożenie kosztorysu ze szczegółowymi obliczeniami zamiast z ogólnymi nie może być interpretowane jako sprzeczność z postanowieniami SIWZ. 
 

Fotele z trudnymi oparciami

Przykładu postępowania w przypadku niejasności spowodowanych różniącymi się zapisami dostarcza opisana niżej kontrola. Przedmiotem kontrolowanego zamówienia była dostawa i montaż 182 sztuk foteli widowiskowych. Zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia, zawartym w załączniku nr 1 do SIWZ, zamawiający określił w pierwotnym brzmieniu specyfikacji następujące wymagania co do oparć foteli widowiskowych: profilowane (gięte wertykalnie w dwóch płaszczyznach), wykonane z wysokogatunkowej trudno zapalnej pianki PU. Pianka oparcia wylewana z formy o gr. 50 mm (nie dopuszcza się zastosowania pianek ciętych ze względu na wytrzymałość). Jednocześnie w dziale IX pkt 8 SIWZ zamawiający zaznaczył, że przedstawienie w treści oferty opisu parametrów oferowanych foteli widowiskowych ma nastąpić w taki sposób, by w toku oceny ofert możliwe było bezpośrednie porównanie tych parametrów z parametrami wymaganymi w załączniku nr 1 do specyfikacji. 

Niezgodność treści oferty z treścią SIWZ zachodzi w przypadku, gdy zawartość merytoryczna oferty nie odpowiada specyfikacji pod względem przedmiotu zamówienia oraz sposobu jego wykonania. 

W konsekwencji licznych pytań dotyczących treści SIWZ zamawiający – na podstawie art. 38 Pzp – dokonał jej modyfikacji, zmieniając opis przedmiotu zamówienia (załącznik nr 1 do SIWZ) przez rozszerzenie m.in. wymagań w zakresie oparcia foteli. Tym samym postawił wymóg, aby rama wewnętrzna oparcia wykonana była ze stali, stelaż z rur stalowych, walcowanych na zimno, który służy jako jednoczęściowa rama dla pięciu sprężyn płaskich. Rama całkowicie zintegrowana z wylewaną pianką poliuretanową o gęstości min. 45 kg/m3 i grubości nie mniejszej niż 70 mm, kształtowaną ergonomicznie i odpowiadającą kształtowi ramy i sprężyn (nie dopuszcza się użycia pianek ciętych z bloku). Otrzymany zintegrowany blok pianki i metalowej struktury wewnętrznej służy jako element konstrukcyjny fotela utrzymujący oparcie oraz równocześnie dzięki 20-milimetrowemu profilowi z blachy przyspawanej do dolnej części struktury służy jako podstawa mechanizmu zatrzymywania rozkładania siedziska.

Wraz z dokonaniem tej modyfikacji opisu przedmiotu zamówienia zamawiający wprowadził następujące stwierdzenie: Obowiązek udowodnienia równoważności spoczywa na oferującym poprzez przedstawienie modelu proponowanego fotela oraz wzornik tapicerek, atesty i certyfikaty. W toku kontroli doraźnej ustalono, że wykonawca X zaoferował fotel widowiskowy typu „Monet”, którego producentem jest firma X. 

Zamawiający nie ma prawa zarzucić wykonawcy niezgodność oferty z treścią SIWZ w sytuacji, gdy treść jego oferty została przedstawiona odmiennie, niż oczekiwał tego zamawiający, np. posługując się tabelami graficznymi, a nie opisem. 

Z karty technicznej załączonej do oferty wynika, że zaoferowane fotele posiadały następujące parametry oparcia: Rama wewnętrzna wykonana jest ze stali ST-37 stelaż z rur stalowych 30 × 20 × 2 mm, walcowanych na zimno, który służy jako jednoczęściowa rama dla czterech sprężyn płaskich, rama ma kształt prostokątny. Rama ta jest całkowicie zintegrowana z wylewaną pianką poliuretanową o gęstości 45 kg/m3 i grubości nie mniejszej niż 70 mm, kształtowaną ergonomicznie i odpowiadającą kształtowi ramy i sprężyn. Otrzymany zintegrowany blok pianki i metalowej struktury wewnętrznej służy jako element konstrukcyjny fotela utrzymujący oparcie oraz równocześnie dzięki płycie o szerokości 90 mm i grubości 4 mm przyspawanej do dolnej części struktury służy jako podstawa mechanizmu zatrzymania rozkładania siedziska. Oparcie posiada osłonę wykonaną ze sklejki drzewa liściastego o grubości nie mniejszej niż 12 mm, osłona jest profilowana gięta poprzecznie w strefie lędźwiowej. Otrzymany zintegrowany blok pianki i metalowej struktury wewnętrznej mocowany jest za pomocą dwóch śrub na jedną stronę do nóg fotela.

Karuzela wyjaśnień 

Na wezwanie Prezesa UZP zamawiający wyjaśnił, że: liczba podanych śrub czy sprężyn w siedzisku miała służyć ułatwieniu wykonawcom realizacji zamówienia, ale nie była decydująca. Wykonawca mógł w każdej chwili od terminu ukazania się ogłoszenia o postępowaniu zwrócić się do zamawiającego z zapytaniem, czy dopuszczone są inne sposoby mocowania fotela do podłoża niż za pomocą dwóch śrub, lub inny sposób montowania systemu do podtrzymania osi, mógł wystąpić z zapytaniem o dopuszczenie innej liczby sprężyn w siedzisku lub w systemie podnoszenia siedziska – lecz nikt o powyższe nie wystąpił. Dlatego zamawiający uznał, że wykonawca X zaoferował fotel zgodny z opisem przedmiotu zamówienia, a potwierdzeniem tego faktu, w jego ocenie, były wyjaśnienia wykonawcy udzielone odnośnie do złożonej oferty, o które zamawiający wystąpił na podstawie art. 87 ust. 1 Pzp podczas powtórnego badania ofert.

Według oceny kontroli Prezesa UZP argumentacja zamawiającego prezentowana w dostarczonych wyjaśnieniach opierała się w dużej mierze na dopuszczeniu w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie zamówienia rozwiązań równoważnych. Natomiast w toku kontroli doraźnej ustalono, że zamawiający zaniechał określenia jakichkolwiek wymagań w tym zakresie. 

Zamawiający wskazał w wyjaśnieniach jedynie na liczbę śrub i sprężyn umieszczonych w siedzisku fotela, a nie odniósł się do sprężyn zamieszczonych w oparciu, ponownie zatem zwrócono się do niego o podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z którym odstąpił od odrzucenia oferty wykonawcy X na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp z uwagi na zaoferowanie przez niego fotela posiadającego w oparciu liczbę sprężyn nieodpowiadającą treści SIWZ. 

Podsumowując wyniki kontroli, sprecyzowano, że od zamawiającego, jako gospodarza postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, należy oczekiwać wnikliwego, a zarazem rzetelnego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Na zamawiającym spoczywa obowiązek zapewnienia poszanowania zasad prawa zamówień publicznych oraz interesów wszystkich uczestników procesu udzielania zamówień publicznych. 

W odpowiedzi czytamy: W piśmie zawierającym pytania skierowane do X nastąpiła pomyłka polegająca na zadaniu pytania firmie o liczbę sprężyn w siedzisku, zamiast liczbę sprężyn w oparciu. Zadane pytanie w punkcie 1 ww. pisma brzmiało: „Czym podyktowane było zaproponowanie 4 zamiast 5 sprężyn siedziska, jak określał opis przedmiotu zamówienia – zał. 1 do SIWZ”. Tak postawione pytanie spowodowało odpowiedź dotyczącą siedziska, a nie oparcia. Intencją pytającego było jednak wyjaśnienie liczby sprężyn w oparciu. Pytanie było oczywistą pomyłką, ponieważ w siedzisku liczba sprężyn (pięć) zgadzała się z załącznikiem nr 1 do SIWZ. Otrzymując odpowiedź od firmy X, według której zarówno w OPZ, jak i w ofercie firmy X, str. 13, widnieje zapis o 5 sprężynach siedziska, Komisja Przetargowa była przekonana, że firma zapewnia zgodność fotela, jako siedziska z wymaganiami SIWZ. W związku z tym Komisja podjęła decyzję o podtrzymaniu wyboru najkorzystniejszej oferty złożonej przez firmę X. 
 

Podsumowując wyniki kontroli, sprecyzowano, że od zamawiającego, jako gospodarza postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, należy oczekiwać wnikliwego, a zarazem rzetelnego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. To na zamawiającym spoczywa obowiązek zapewnienia poszanowania zasad prawa zamówień publicznych oraz interesów wszystkich uczestników procesu udzielania zamówień publicznych. Należy wskazać, że istotnie zawartość merytoryczna złożonej w danym postępowaniu oferty wykonawcy X nie odpowiadała ukształtowanym przez zamawiającego w SIWZ wymaganiom odnośnie do przedmiotu zamówienia, bowiem zaoferowany fotel został wyposażony w cztery zamiast pięć sprężyn płaskich w oparciu. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona rozbieżność nie mogła zostać przez zamawiającego skorygowana na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 3 Pzp.

Zamawiający przeprowadzając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na usługi odbioru i zagospodarowania odpadów medycznych i zakaźnych odpadów medycznych, powinien uwzględniać zarówno przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania, jak i przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. 

Według oceny kontroli Prezesa UZP argumentacja zamawiającego prezentowana w dostarczonych wyjaśnieniach opierała się w dużej mierze na dopuszczeniu w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie zamówienia rozwiązań równoważnych. Natomiast w toku kontroli doraźnej ustalono, że zamawiający zaniechał określenia jakichkolwiek wymagań w tym zakresie. Tym samym mając na uwadze, iż wykonawca X zaoferował w swojej ofercie fotele widowiskowe wyposażone w cztery sprężyny płaskie w oparciu, zamiast pięciu wymaganych w SIWZ, stwierdzić należy, iż oferta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp. Zaniechanie powyższego stanowi naruszenie wskazanego przepisu ustawy Pzp. Naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania, bowiem oferta wykonawcy X została uznana za najkorzystniejszą. 

Ofertę, w której wykonawca zaproponował świadczenie odbioru, transportu i unieszkodliwiania odpadów z naruszeniem zasady bliskości, należałoby odrzucić jako sprzeczną z ustawą o odpadach.

Utylizacja odpadów medycznych

W innym kontrolowanym postępowaniu przedmiotem zamówienia była usługa odbioru, transportu i utylizacji medycznych odpadów niebezpiecznych i innych odpadów niż niebezpieczne dla B. Usługa obejmowała odbiór, transport i utylizację odpadów z grupy 18 01 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r, poz. 1923). Zamawiający dopuścił możliwość składania ofert na trzy części zamówienia. 
 

Zapisy dotyczące miejsca utylizacji odpadów budziły najwięcej kontrowersji, co znalazło wyraz w pytaniach kierowanych do zamawiającego w toku postępowania:

1. Zgodnie z § 1 ust. 6 wzoru umowy wykonawca zobowiązany jest do złożenia oświadczenia o miejscu unieszkodliwiania odpadów. W celu ocenienia, czy oferta wykonawcy spełnia zasadę bliskości, wnosimy o dopisanie, iż wykonawca może zaoferować tylko jedną instalację do unieszkodliwiania odpadów (dotyczy zadania 1 i 2). Zabezpieczy to zamawiającego przez unieszkodliwianiem odpadów niezgodnie z przepisami, ponieważ w przypadku wskazania np. dwóch instalacji może okazać się, że odpady będą unieszkodliwiane nawet w odległości 350 km od zamawiającego, pomimo że w bliższej odległości są inne instalacje. 
2. W związku z tym, że zamówienie podzielone jest na trzy zadania, proponujemy, aby zamawiający żądał wskazania miejsca unieszkodliwiania odpadów dla każdego zadania osobno. 
3. Prosimy o wyjaśnienie, w jaki sposób zamawiający będzie oceniał spełnienie zasady bliskości odnośnie do zadania 1 i 2, w przypadku gdy wykonawca zaoferuje na przykład dwie lub trzy instalacje. 

W odpowiedzi na pytanie 1 i 2 zamawiający stwierdził, że wymaga zgodnie z SIWZ, natomiast na pytanie 3 odpowiedział, iż: zamawiający będzie brał pod uwagę lokalizację najbliższą miejsca siedziby zamawiającego. 

Jak wynika z treści złożonych ofert, wskazane przez wykonawców instalacje znajdowały się odpowiednio: 

• Y w Bełchatowie, w województwie łódzkim, w odległości 183 km od miejsca wytwarzania odpadów (siedziby zamawiającego); 
• X (konsorcjum) w Płocku, w województwie mazowieckim, w odległości 124,91 km od miejsca wytwarzania odpadów; 
• Z w Rzeszowie, w województwie podkarpackim, w odległości 289 km od miejsca wytwarzania odpadów. 

Decyduje bliskość

Na podstawie dokumentacji kontrolowanego postępowania ustalono, iż na terenie województwa mazowieckiego funkcjonują dwie instalacje do termicznego unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych (spalarnie odpadów medycznych): instalacja na terenie Mazowieckiego Szpitala Specjalistycznego w Ostrołęce oraz instalacja zlokalizowana w Płocku przy ul. Przemysłowej. Zamawiający zatem, przeprowadzając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na usługi odbioru i zagospodarowania odpadów medycznych i zakaźnych odpadów medycznych, powinien uwzględniać zarówno przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania, a także przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). 

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach, uwzględniając hierarchię sposobów postępowania, w pierwszej kolejności odpady poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Z art. 20 ust. 3 pkt 2 tej ustawy wynika, że zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 20 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Dopuszcza się unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych na obszarze województwa innego niż to, na którym zostały wytworzone, w najbliżej położonej instalacji, w przypadku braku instalacji do unieszkodliwiania tych odpadów na obszarze danego województwa lub gdy istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych.

W tym kontekście wykonawcy Y oraz Z, unieszkodliwiając odpady we wskazanych w ofertach zakładach w Bełchatowie oraz Rzeszowie, naruszyliby zasadę bliskości wynikającą z art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach oraz SIWZ, w której zamawiający wymagał, aby utylizacja odpadów medycznych odbywała się w zakładzie zlokalizowanym na obszarze województwa, na którym odpady zostały wytworzone, lub w miejscu najbliżej położonym miejsca ich wytwarzania, a także aby usługa odbywała się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w wyniku kierowanych pytań do SIWZ zamawiający wyjaśnił, iż będzie brał pod uwagę lokalizację najbliższą miejsca swojej siedziby. 

W myśl art. 89 ust. 1 pkt 8 Pzp zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów. Ofertę, w której wykonawca zaproponował świadczenie odbioru, transportu i unieszkodliwiania odpadów z naruszeniem zasady bliskości, należałoby odrzucić jako sprzeczną z ustawą o odpadach.

Uniemożliwia ona jej przyjęcie przez zamawiającego i zawarcie umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na unieszkodliwianie odpadów w spalarniach, które z uwagi na miejsce ich położenia nie mogą – w świetle zasady bliskości – świadczyć tej usługi w odniesieniu do odpadów powstałych w określonym miejscu.