Jeśli interpretacja SIWZ przy użyciu reguł gramatycznych, znaczeniowych i logicznych pozwala na ustalenie, że z danego postanowienia SIWZ można wyprowadzić co najmniej dwa poprawne, zgodne z przepisami rozwiązania, to takie postanowienie musi być interpretowane na korzyść wykonawców – orzekła Krajowa Izba Odwoławcza w sprawie rozpoznanej w dniu 31 maja 2016 r., sygn. akt: KIO 810/16.
POLECAMY
Zamawiający – gmina prowadziła postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na zorganizowanie zielonej szkoły nad morzem w Polsce, dla ok. 640 uczniów uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjalnych. Wykonawczyni AZ, prowadząca działalność gospodarczą w formie biura podróży, wniosła w dniu 25 maja 2016 r. odwołanie od czynności zamawiającego. W odwołaniu zarzuciła zamawiającemu błędne przyjęcie, że jej oferta nie spełnia wymogu specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W uzasadnieniu podniosła, że dnia 6 maja 2016 r. zamawiający powiadomił ją listownie o wyborze najkorzystniejszej oferty w postępowaniu. Jako najkorzystniejsza została wybrana oferta biura turystycznego, spółki jawnej. Oferta odwołującej została odrzucona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 z późn. zm.).
W ocenie zamawiającego oferta odwołującej zawiera projekt wyżywienia (jadłospis), w którym nie wskazano gramatury śniadań i kolacji, co w ocenie zamawiającego stanowi o jej niezgodności z SIWZ. Zdaniem odwołującej projekt wyżywienia zawarty w jej ofercie spełnia wymogi specyfikacji. Bufet szwedzki z założenia nie zna ograniczeń ilościowych na jedną osobę. Takie znaczenie bufetu szwedzkiego jest jasne, a zamawiający akceptował jednocześnie określenie „bez ograniczeń” występujące w innych ofertach. Co więcej, zamawiający akceptował inne, zamiast gramatury, opisy posiłków dotyczące objętości (która nie jest wagą posiłku) lub liczby sztuk (której też nie da się przełożyć na wagę posiłku). Podobnie zamawiający w poprzednich latach akceptował określenie „bez ograniczeń”, określenia dotyczące objętości czy liczby sztuk, a nawet brak jakiegokolwiek opisu przy wybranych pozycjach.
Odwołująca podniosła, że podała gramaturę dla elementów porcji limitowanych ilościowo, a zamawiający wymagał określenia gramatury w projekcie wyżywienia, nie precyzując, których elementów ma dotyczyć. Literalnie odczytując wymóg zamawiającego, odwołująca podała gramaturę w projekcie wyżywienia, jedynie nie dotyczyła ona wszystkich pozycji.
Ważne!
Odwołująca uznała, że żądany projekt wyżywienia nie miał znaczenia dla badania oferty, a wymóg jego załączenia miał jedynie charakter formalny. Zamawiający nie badał w żaden sposób przedstawionego projektu wyżywienia, czy to co do rodzajów dań, czy ich gramatury. Nie badał, bo nie mógł, skoro nie postawił w tym zakresie wymagań.
Jedynie w przypadku uznania powyższej argumentacji za niezasadną odwołująca podniosła, że wspomniany projekt wyżywienia traktowany był w tym postępowaniu wobec innych wykonawców, jak również w tożsamych poprzednich postępowaniach, jako dokument potwierdzający spełnianie przez oferowane usługi wymagań określonych przez zamawiającego. Tym samym odwołująca powinna zostać wezwana do jego uzupełnienia, jeśli zamawiający uznał, że zawiera braki.
Tajniki bufetu szwedzkiego
Ostatecznie w przypadku braku uwzględnienia powyższych zarzutów i uznania projektu wyżywienia za dokument istotny przy badaniu oferty, niepodlegający uzupełnieniu oraz uznaniu określenia „bufet szwedzki” za niewystarczające i niepodlegające poprawie, odwołująca wniosła o nakazanie zamawiającemu unieważnienia postępowania, gdyż braki określenia gramatury dotyczą dwóch pozostałych wykonawców, których oferty podlegały ocenie. Odwołująca wskazała, że językowa treść pojęcia bufetu szwedzkiego jest tożsama z brakiem ograniczenia ilościowego. Tak wskazuje Słownik języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN. Pojęcie bufetu szwedzkiego (stołu szwedzkiego) zostało tam zdefiniowane jako „sposób serwowania potraw polegający na udostępnieniu ich w dużym wyborze, do korzystania w dowolnej ilości”. Ponieważ „dowolna ilość” nie ma swojego jednoznacznego odpowiednika, nie jest możliwe jej wymierne określenie w gramach. Jednocześnie nie oznacza to, że gramatura nie została podana, nie została jedynie określona wymierną wartością z przyczyn obiektywnych.
W ocenie Izby wskazane postanowienie SIWZ jest na tyle nieprecyzyjne, że budzi uzasadnione wątpliwości co do interpretacji oczekiwań zamawiającego w tym zakresie.
Odwołująca wskazała, że w wybranej ofercie biura turystycznego pojawiają się takie określenia jak:
- zupa mleczna z pł. kukurydz. – 300 ml (brak określenia gramatury, jedynie określono objętość),
- serek tarte – 1 szt. (brak określenia gramatury),
- herbata z cytryną – b.o. (niedookreślone pojęcie „bez ograniczeń”),
- szynkówka z indyka (brak jakiegokolwiek określenia ilości, objętości czy wagi).
Ważne!
Określenia te wzięto z menu dwóch ostatnich dni projektu wyżywienia, każde z nich jednak wielokrotnie występuje w różnych miejscach, nie jest jednorazowym przypadkiem. W ofercie spółki cywilnej, która została uznana za zgodną ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, pojawiają się podobne określenia. W opinii odwołującej, skoro zamawiający uznał każde z powyższych sformułowań, to tym samym powinien również zaakceptować określenie „bufet szwedzki”, wskazujące na brak ograniczenia ilościowego podawanych dań i artykułów spożywczych w ramach śniadań i kolacji.
Odwołująca stwierdziła, że dwa lata temu zamawiający prowadził podobne postępowanie obejmujące zorganizowanie nad morzem w Polsce, w województwie pomorskim, dwóch 14-dniowych turnusów profilaktyczno-zdrowotnych połączonych z nauką. Postępowanie zakończyło się wyborem oferty odwołującej i podpisaniem umowy. Na etapie postępowania w sprawie udzielenia zamówienia zamawiający również wymagał projektu wyżywienia – jadłospisu zawierającego gramaturę. Oferta odwołującej była skonstruowana analogicznie do przedmiotowego postępowania i zamawiający wówczas uznał ją za prawidłową.
Zbyt wiele ogólników
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie zarzutów. W uzasadnieniu podkreślił, że oferta przedłożona przez odwołującą winna podlegać odrzuceniu. Przywołał treść SIWZ, w myśl której oferta powinna zawierać projekt wyżywienia – jadłospis na każdy dzień pobytu ze wskazaniem daty/dnia pobytu, zawierający gramaturę. Odwołująca wskazała obiady przypadające na każdy dzień pobytu, do których podała gramaturę, jednak w stosunku do śniadań i kolacji wskazała ogólnikowo szwedzki bufet, a szczegółów tych dań nie podała, sugerując odwoływanie się do treści przedłożonego załącznika. W załączniku do jadłospisu brakuje informacji o ilości serwowanych posiłków – czy to z podziałem na sztuki, porcje lub wymaganą przez zamawiającego gramaturę.
KIO uwzględniła odwołanie i nakazała zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty, unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującej AZ i dokonanie ponownej oceny ofert.
W ocenie Izby wskazane postanowienie SIWZ jest na tyle nieprecyzyjne, że budzi uzasadnione wątpliwości co do interpretacji oczekiwań zamawiającego w tym zakresie. Przede wszystkim nie można z niego wywnioskować, że wymóg podania gramatury dotyczył każdego dania oraz każdego produktu spożywczego. Jeżeli zamawiający oczekiwał takich właśnie informacji, winien był ten wymóg w taki sposób określić.
Ważne!
Podkreślenia wymaga, że nie każde danie i nie każdy produkt spożywczy można jednoznacznie określić poprzez podanie gramatury. Świadomość tego mieli również inni wykonawcy biorący udział w postępowaniu, wskazując niekiedy ilość mililitrów czy wyłącznie sztuk. W tych przypadkach zamawiający akceptował tego typu dane, mimo że samej gramatury nie podano. Izba nie zgodziła się ze stanowiskiem zamawiającego, że w ten sposób inni wykonawcy określali ilość zupy lub napojów. Każde z tych dań wchodzi w skład jadłospisu i zamawiający – prezentując takie stanowisko jak w przypadku oferty odwołującej – winien wymagać podania gramatury również i w tych przypadkach.
Literalna wykładnia treści SIWZ
Odwołująca w swojej ofercie przewidziała serwowanie śniadań i kolacji w formie tzw. bufetu szwedzkiego. Podkreślenia wymaga, że zamawiający nie zakazał w SIWZ tej metody podawania posiłków. Odwołująca podnosiła, że w tym przypadku nie można określić gramatury przewidzianej na jedno danie czy produkt spożywczy, gdyż każdy uczestnik zielonej szkoły może korzystać z tych posiłków bez ograniczeń. Pomimo braku legalnej definicji tego sformułowania faktem jest, że idea bufetu szwedzkiego, zgodnie z ogólnie przyjętymi zwyczajami, polega na zapewnieniu uczestnikom imprezy takiej ilości pożywienia, jaką życzą sobie oni spożyć. Izba wskazała, że odwołująca do oferty dołączyła szczegółowy wykaz dań i produktów spożywczych, które miały znaleźć się w bufecie Jeżeli zamawiający pomimo wszystko, miał jakiekolwiek wątpliwości co do ilości posiłków, winien był zwrócić się do odwołującej o wyjaśnienie treści jej oferty na podstawie art. 87 ust. 1 Pzp.
Podsumowanie
Izba podzieliła stanowisko wyrażone w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt: 2784/14. Z wyroku tego wynika, że zasada równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji w postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia publicznego wskazuje, iż przy interpretowaniu postanowień SIWZ należy, co do zasady, stosować literalną wykładnię ich treści, co zapobiega uznaniowości na etapie oceny ofert wykonawców, którzy wyrazili wolę udziału w postępowaniu. Jeśli interpretacja SIWZ przy użyciu reguł gramatycznych, znaczeniowych i logicznych pozwala na ustalenie, iż z danego postanowienia SIWZ można wyprowadzić co najmniej dwa poprawne, zgodne z przepisami rozwiązania, to takie postanowienie SIWZ musi być wykładane na korzyść wykonawców. W tym zakresie istotną rolę odgrywa również wykładnia celowościowa oparta na zasadzie mówiącej, że opis sposobu dokonywania oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu w zakresie wiedzy i doświadczenia musi być związany z przedmiotem zamówienia i do niego proporcjonalny,a przede wszystkim ma gwarantować złożenie ofert przez wykonawców posiadających niezbędną wiedzę i doświadczenie potrzebną do realizacji przedmiotu zamówienia.
Zamawiający wskazywał, że jego decyzja wynikała m.in. z dotychczasowej współpracy z odwołującą, która rzekomo miała nie zapewniać uczestnikom zielonej szkoły minimalnej wymaganej ilości jedzenia w dotychczas organizowanych imprezach. Argumentacja ta nie jest przekonująca, ponieważ zamawiający po zakończeniu realizacji dotychczas zawieranych z odwołującą umów wystawiał jej pozytywne referencje – uznała KIO.
