Dołącz do czytelników
Brak wyników

Jak udzielać zamówień

25 maja 2018

NR 159 (Styczeń 2018)

Żądanie dokumentów podmiotowych i przedmiotowych

0 343

Nowelizacja ustawy – Prawo zamówień publicznych z czerwca 2016 r. wprowadziła do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wiele istotnych zmian. Jedną z nich było ograniczenie liczby dokumentów składanych przez wykonawców wraz z ofertą. Niekiedy wiąże się to jednak z poważnymi problemami i wątpliwościami.

Ograniczenie liczby dokumentów składanych przez wykonawców wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ma swoje źródło w dyrektywie klasycznej. Jak wskazano w motywie 84 dyrektywy 2014/24/WE, wielu wykonawców, zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorców, uważa, że jedną z głów­nych przeszkód dla ich uczestnictwa w zamówieniach publicznych są obciążenia administracyjne wynikające z konieczności przedstawienia znacznej liczby zaświadczeń lub innych dokumentów dotyczących kryteriów wykluczenia i kwalifikacji.

W ocenie ustawodawcy unijnego ogra­niczenie takich wymogów, np. przez zastosowanie jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (JEDZ) obejmującego zaktualizowane oświadczenie własne, miało w znacznym stopniu uprościć procedurę z korzyścią zarówno dla instytucji zamawiających, jak i wykonawców.

Ważne!

W obecnym stanie prawnym do oferty lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykonawca dołącza aktualne na dzień składania ofert lub wniosków oświadczenie potwierdzające, że nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu (lub kryteria selekcji).

Jeżeli szacunkowa wartość zamówienia jest równa progom unijnym lub przekracza je, oświadczenie składane jest w formie jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia.

Istota zmienionych przepisów sprowadza się zatem do wstępnego potwierdzenia na etapie składania ofert, że wykonawca nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu, a następnie weryfikacji tego faktu na podstawie dodatkowych dokumentów składanych przez wykonawcę, którego oferta została oceniona najwyżej.

Dzięki temu rozwiązaniu wykonawcy nie muszą na etapie składania ofert gromadzić i przekazywać zamawiającemu licznych dokumentów, a samo badanie ofert (wniosków) jest teoretycznie prostsze. Teoria nie zawsze jednak idzie w parze z praktyką.

Wcześniejsze wezwanie

Tryb wezwania do złożenia dodatkowych dokumentów został uregulowany w art. 26 ust. 1 Pzp. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, na jakim etapie postępowania i od kogo zamawiający może (lub musi) żądać złożenia dodatkowych dokumentów. Wprowadza on zasadę, że

Ważne!

zamawiający wzywa wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia w wyznaczonym, nie krótszym niż 10 dni, terminie aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp.

Jeśli szacunkowa wartość zamówienia jest niższa od progów unijnych, wezwanie do złożenia oświadczeń lub dokumentów ma charakter fakultatywny. Co do zasady, zamawiający nie może żądać złożenia tych dokumentów na wcześniejszym etapie.

Jedyny wyjątek od powyższej reguły stanowi art. 26 ust. 2f Pzp, zgodnie z którym jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia, zamawiający może na każdym etapie postępowania wezwać wykonawców do złożenia wszystkich lub niektórych oświadczeń i dokumentów potwierdzających, że nie podlegają wykluczeniu, spełniają warunki udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji.

Jeżeli istnieją uzasadnione podstawy do uznania, że złożone uprzednio oświadczenia lub dokumenty nie są już aktualne, przepis ten daje zamawiającemu możliwość wezwania do złożenia aktualnych oświadczeń lub dokumentów. Zamawiający może więc zażądać w dowolnym momencie postępowania wszystkich oświadczeń i dokumentów lub tylko niektórych z nich. Dla zachowania zasady równego traktowania wykonawców żądanie takie powinno dotyczyć jednak w równym stopniu wszystkich wykonawców.

Przydatność ww. przepisu można dostrzec w szczególności w przypadku postępowań wieloetapowych. Gdyby bowiem okazało się, że wykonawca zaproszony do składania ofert podlega wykluczeniu, zamawiający nie miałby możliwości powrotu do etapu badania oceny wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz zaproszenia innego wykonawcy w miejsce wykluczonego. Stwarza to istotne ryzyko unieważnienia postępowania, chyba że liczba wniosków jest mniejsza niż liczba wykonawców zapraszanych do kolejnego etapu bądź równa.

Ważne!

Zastosowanie art. 26 ust. 2f nie jest jednak ograniczone do postępowań wieloetapowych. Zamawiający może więc z niego skorzystać we wszystkich trybach postępowań, w tym w przetargu nieograniczonym.

Pojawia się w związku z tym pytanie, czy na tej podstawie zamawiający może zażądać złożenia dokumentów i oświadczeń potwierdzających brak podstaw do wykluczenia oraz spełnianie warunków udziału w postępowaniu wraz z ofertą.

W przypadku podstawowych trybów postępowania o udzielenie zamówienia momentem jego wszczęcia jest zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie oraz na stronie internetowej. Z formalnego punktu widzenia zarówno sam moment żądania złożenia dokumentów (zawarcie takiego wymogu w ogłoszeniu), jak i moment faktycznego złożenia dokumentów (upływ terminu składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu) mieszczą się zatem w okresie trwania postępowania.

Wykładnia językowa analizowanego przepisu przemawiałaby zatem za uznaniem, że żądanie złożenia dokumentów podmiotowych wraz z ofertą jest dopuszczalne pod warunkiem, że jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania. Wprawdzie przepis mówi o „wezwaniu” do złożenia dokumentów, jednak nie wydaje się, aby takie „wezwanie” zawarte w treści SIWZ lub ogłoszenia istotnie zaburzało sens tego określenia.

W praktyce zastosowanie art. 26 ust. 2f Pzp najczęściej przejawia się w jednoczesnym wezwaniu wszystkich wykonawców do złożenia kompletu dokumentów zaraz po otwarciu ofert. Ma to w gruncie rzeczy podobny skutek i wiąże się z podobną „uciążliwością” dla wykonawców, co żądanie złożenia tychże dokumentów wraz z ofertą. Trudno zatem znaleźć uzasadnienie dla wyłączenia możliwości skorzystania z art. 26 ust. 2f Pzp już na etapie ogłoszenia o zamówieniu.

Nie ulega jednak wątpliwości, że art. 26 ust. 2f, jako wyjątek od reguły, powinien być stosowany z dużą dozą ostrożności. Jak wskazywała Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt: KIO 99/17, KIO 100/17: (…) za podstawę uznania, że mamy do czynienia z sytuacją zmierzającą do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania, należałoby uznać okoliczności o charakterze obiektywnym – nie zaś subiektywnym, zależnym jedynie od oceny podmiotu zamawiającego.

Przepis art. 26 ust. 2f nie powinien być zatem przez zamawiających nadużywany. Stałoby to w sprzeczności z ideą całej zmiany wprowadzonej wspomnianą nowelizacją. Idea ta wszak wyraża się w odciążeniu wykonawców przez zniesienie obowiązku gromadzenia, przygotowania i składania dokumentów wraz z ofertą.

Ocena ofert bez dokumentów przedmiotowych

Artykuł 26 ust. 2f Pzp odnosi się jedynie do tzw. dokumentów podmiotowych, a więc potwierdzających brak podstaw do wykluczenia i spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji. Omawiany wyżej art. 26 ust. 1 Pzp ma zatem szerszy zakres, gdyż obejmuje również dokumenty przedmiotowe, a więc potwierdzające spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego.

Implikuje to istotny problem związany z możliwością zażądania dokumentów przedmiotowych na innym etapie postępowania niż wynikający z dyspozycji ww. normy prawnej.

Ważne!

Treść art. 26 ust. 1 Pzp prowadzi bowiem do wniosku, że zamawiający może żądać przedłożenia dokumentów przedmiotowych dopiero po ocenie ofert i jedynie od wykonawcy, którego oferta została oceniona najwyżej.

Oznacza to, że badanie oferty pod kątem zgodności zaoferowanych dostaw, usług lub robót budowlanych z SIWZ powinno mieć miejsce równolegle z badaniem braku podstaw do wykluczenia wykonawcy i spełniania przez niego warunków udziału w postępowaniu.

Jakkolwiek taka koncepcja jest możliwa do przyjęcia i stosowania w praktyce, wydaje się ona sprzeczna z treścią niektórych przepisów ustawy i logiką prowadzenia postępowania.

Po pierwsze, art. 25a ust. 1 Pzp określa funkcję oświadczenia (w tym JEDZ) składanego wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Jest nią wstępne potwierdzenie braku podstaw do wykluczenia i spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji.

Należy zatem zauważyć, że art. 25a ust. 1 nie przypisuje oświadczeniu JEDZ funkcji potwierdzenia, że oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane spełniają wymagania określone przez zamawiającego. Co prawda, w treści JEDZ jest miejsce na oświadczenie dotyczące możliwości przedłożenia przez wykonawcę określonego dokumentu przedmiotowego, jednak pozycja ta dotyczy tylko dostaw, przy czym stanowi jedynie wstępne oświadczenie wykonawcy dotyczące w ogóle możliwości złożenia przez niego takiego dokumentu. Jego przydatność do oceny oferty wydaje się więc ograniczona. Ponadto należy pamiętać, że przy zamówieniach poniżej progów unijnych JEDZ nie znajduje zastosowania.

Po drugie, art. 24aa ust. 1 Pzp dotyczący tzw. procedury odwróconej wskazuje, że zamawiający, stosując tę procedurę, najpierw dokonuje oceny ofert, a następnie bada, czy wykonawca, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza, nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu.

Ważne!

Zastanawiająca jest w tym kontekście różnica między art. 26 ust. 1, w którym mowa jest o ofercie najwyżej ocenianej, a art. 24aa, gdzie ustawodawca używa sformułowania „oferta oceniona jako najkorzystniejsza”. Wydaje się, że nie jest to świadomy zabieg ustawodawcy.

W obu przypadkach chodzi bowiem w istocie o to samo, natomiast główna różnica między procedurą standardową a odwróconą sprowadza się do ograniczenia badania JEDZ (lub oświadczenia) wyłącznie do wykonawcy, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza.

Dochodzimy w tym miejscu do zasadniczej kwestii, bowiem zarówno przepis art. 26 ust. 1 Pzp, jak i art. 24aa Pzp, przewidują dokonanie oceny ofert przed zbadaniem braku podstaw do wykluczenia wykonawcy. Pojęcie oceny ofert nie jest zdefiniowane, i choć można je rozumieć wyłącznie jako przypisanie ofercie miejsca w rankingu na podstawie kryteriów oceny ofert, z założenia ocena ta powinna objąć wszelkie inne aspekty związane z ofertą, w tym jej badanie pod kątem przesłanek odrzucenia. Jednym z elementów wpływających na tę ocenę będzie zatem zgodność oferty z treścią SIWZ.

Powyższe zdaje się znajdować potwierdzenie w opinii Urzędu Zamówień Publicznych pt...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy