Zamówienia do 30 tys. euro aktualnie i w projekcie nowego Pzp

Zamówienia o wartości bagatelnej, mimo że ustawodawca odstąpił od obowiązku stosowania przepisów ustawy Pzp, budzą wiele kontrowersji i wątpliwości natury formalnoprawnej już na etapie przygotowywania procedury zakupowej, w tym jej przeprowadzania i udzielania zamówienia. Zakres niepewności i rozterek zależy od rodzaju zamawiającego, zamówienia oraz innych przepisów prawnych regulujących status zamawiającego. Tymczasem projekt nowego Prawa zamówień publicznych proponuje dodatkowo nowe regulacje w zakresie udzielania zamówień do progów bagatelnych, które będą miały wpływ na sposób udzielania zamówień, z czym zamawiający będą musieli się zmierzyć, biorąc pod uwagę konsekwencje prawne związane z nieprawidłowym przeprowadzeniem procedury o udzielenie zamówienia.

Bagatelne w Pzp – aktualnie

Zamówienia do 30 tys. euro współtworzą szeroko pojęty system zamówień publicznych. Pomimo braku obowiązku stosowania procedur określonych przepisami ustawy Pzp do zamówień (umów) zawieranych przez zamawiających z kontrahentami, którzy w związku z treścią art. 4 Pzp nie zostali wybrani na podstawie procedur zdefiniowanych w wymienionej ustawie, umowy (zamówienia) te nie tracą statusu zamówień publicznych w rozumieniu art. 2 pkt 13 Pzp1. 
 

W tym przypadku istotne znaczenie mają zasady wskazane w art. 44 ustawy o finansach publicznych, do których należy zaliczyć: 

• zasadę autoryzacji formalnej oraz merytorycznej, 
• zasadę uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
• zasadę optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Zasada autoryzacji formalnej oraz merytorycznej odnosi się do wydatkowania środków publicznych zgodnie z zakresem upoważnienia wskazanego w planie finansowym danej jednostki oraz legalnością dokonywanych wydatków.

Zakres upoważnienia, do którego dana jednostka może realizować wydatki, wskazuje treść art. 44 ust. 1 uofp. Stanowi on, iż wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w: 

• ustawie budżetowej,
• uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego,
• planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.     

Uprawnienia do dokonywania wydatków i zaciągania zobowiązań wynikają przede wszystkim z przepisów ustawowych i aktów wykonawczych oraz z aktów prawa wewnętrznego, których postanowienia muszą być zgodne z przepisami ustaw. 

Plan finansowy określa zakres upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, wskazując zarówno cele, jak i limity wydatków. Zapisanie w planie finansowym jednostki konkretnej kwoty wydatków w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej przesądza zarówno o kierunkach, jak i o zakresie działalności rzeczowej. Obowiązkiem osób odpowiedzialnych za realizację budżetu (planu finansowego jednostki) jest bieżące śledzenie jego wykonania co – zdaniem Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (GKO)2 – gwarantuje wydatkowanie środków w sposób właściwy, to jest w granicach kwot ustalonych przez organ stanowiący.
 

Przedmiotowy zakres upoważnienia do dokonywania wydatku nie jest zatem limitowany tylko kwotami ujętymi w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych, ale przede wszystkim wymaga oparcia na istniejących przepisach, które nie mogą być naruszane3. To oznacza, iż wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. (…) Uprawnienia do dokonywania wydatków i zaciągania zobowiązań wynikają przede wszystkim z przepisów ustawowych i aktów wykonawczych oraz z aktów prawa wewnętrznego, których postanowienia muszą być zgodne z przepisami ustaw. Wydatku ze środków publicznych można dokonać jedynie na podstawie konkretnego tytułu prawnego. Kompetencja do dokonywania wydatków ze środków publicznych musi wynikać w pierwszej kolejności z dyspozycji wyznaczonej przez uregulowania prawne (z nakazów bądź zakazów zawartych w przepisach prawa materialnego), a w drugiej kolejności – z uregulowań finansowych4. 

Niewątpliwie pojęcie przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków obejmuje również przepisy proceduralne, które mogą regulować tryb dokonywania wydatków danego rodzaju. Są to w szczególności przepisy o zamówieniach publicznych, o koncesji na roboty budowlane lub usługi, o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustaw szczególnych normujące tryb udzielania dotacji z budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego (JST), ze środków państwowych funduszy celowych czy innych podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych.

Przepisy te, jeżeli zostały sformułowane dla wydatków określonego rodzaju, powinny być przestrzegane. Ich naruszenie stanowi podstawę odpowiedzialności prawnej, w tym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych5. 

Zasada uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z art. 44 ust. 3 uofp, wskazuje, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:     

• uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
• optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
• w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
• w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Przepis ten przewiduje kilka reguł obowiązujących przy dokonywaniu wydatków, które muszą być spełnione łącznie. Są to: celowość i oszczędność, efektywność, skuteczność i terminowość. Celowość oznacza:

• że poniesienie wydatku jest niezbędne do realizacji zadania publicznego,
• że jest zgodne z działalnością jednostki w zakresie dokonywania wydatków z jej celami statutowymi, 
• optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. 

Jest to dokonany przez dysponenta środków publicznych wybór takiego sposobu finansowania zadań, który prowadzi do najbardziej efektywnego gospodarowania środkami publicznymi. Oszczędność wiąże się z ograniczeniem wysokości wydatku do minimum niezbędnego, aby zrealizować zadanie na odpowiednim poziomie jakościowym. Uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów jest określane jako efektywność wydatków.

Zasada optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów określa ponoszenie wydatków w terminach, które wyznacza się zasadą terminowości. Dokonywania wydatków po terminie, w sposób powodujący powstanie odsetek, nie można w żaden sposób uznać za efektywne.

Bagatelne w Traktacie o funkcjonowaniu UE 

Oprócz przepisów prawa krajowego przy udzielaniu zamówień publicznych do kwoty 30 tys. euro zamawiający winni kierować się takimi zasadami wskazanymi w TFUE, jak: 

• zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, 
• zasada swobodnego przepływu towarów,
• zakaz ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym, 
• swoboda prowadzenia działalności gospodarczej,
• swoboda świadczenia usług.
   

Powyższe zasady będę spełnione poprzez:

1. Niedyskryminacyjny opis przedmiotu zamówienia – polegający na opisie cech charakterystycznych produktu lub usługi, który nie powinien odnosić się do określonego wyrobu lub źródła, szczególnych sposobów postępowania lub znaków towarowych, patentów, rodzajów lub specyficznego pochodzenia, chyba że takie odniesienie jest uzasadnione przedmiotem zamówienia i towarzyszą mu słowa „lub równoważne”.
2. Równy dostęp do zamówienia dla podmiotów gospodarczych ze wszystkich państw członkowskich jako realizacja zasady przejrzystości. Polega ona na zagwarantowaniu wszystkim potencjalnym oferentom odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji umożliwiającego rynkowi usług otwarcie na konkurencję oraz kontrolę bezstronności procedur przetargowych. Zasada jest stosowana prawidłowo, gdy wykonawcy z siedzibą w innych państwach członkowskich mają dostęp do odpowiednich informacji odnoszących się do zamówienia przed jego udzieleniem i w konsekwencji mogą złożyć ofertę na wykonanie zamówienia. Dostęp do takich informacji gwarantuje opublikowanie ogłoszenia o zamówieniu, np. w internecie, dzienniku lub czasopiśmie o zasięgu ogólnokrajowym, Biuletynie Zamówień Publicznych lub Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
3. Realizacja ww. zasady będzie miała odzwierciedlenie w braku wymogów powodujących bezpośrednią lub pośrednią dyskryminację względem potencjalnych oferentów w innych państwach członkowskich, takich jak wymóg, aby przedsiębiorstwa zainteresowane zamówieniem musiały posiadać siedzibę w tym samym państwie członkowskim lub regionie co podmiot zamawiający.

Wzajemne uznawanie dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji. Zasada ta odnosi się do wszystkich dokumentów niezbędnych w danym postępowaniu (procedurze) wymaganych od oferentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, które niezależnie od państwa członkowskiego, z jakiego pochodzi wykonawca, winny zostać uznane jako równoważne i akceptowane w ramach ww. zasady.

Stosowanie odpowiednich terminów – przedmiotowa zasada dotyczy wyznaczania terminów niezbędnych do złożenia oferty lub wniosków. Terminy te powinny być wyznaczane w taki sposób, aby umożliwić przedsiębiorstwom z innych państw członkowskich dokonanie wnikliwej oceny oraz przygotowanie oferty.
Przejrzyste i obiektywne podejście – dotyczy regulacji prawnych, na podstawie których przeprowadzana jest dana procedura. Chodzi o to, aby wszyscy uczestnicy byli w stanie zapoznać się z obowiązującymi przepisami z wyprzedzeniem oraz byli pewni, że przepisy te stosują się w ten sam sposób do wszystkich uczestników postępowania (procedury).

Bagatelne w projekcie nowego Pzp6

Projekt ustawy – Prawo zamówień publicznych dla zamówień o wartości bagatelnej przewiduje nowe regulacje w zakresie procesu ich udzielania. Treść art. 2 ust. 2 ww. projektu wskazuje na dwie grupy zamówień w ramach progu do 130 tys. zł (netto), co przedstawia tabela.
 

Powyższe regulacje będą miały zastosowanie po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

• zamówienie dotyczy tzw. zamówień klasycznych,
• zamówienie jest udzielane przez zamawiających publicznych,
• indywidualna wartość przedmiotu zamówienia jest mniejsza niż 130 tys. zł i nie mniejsza jednak niż 50 tys. zł.

Brak staranności w realizacji nowych przepisów ustawy Pzp będzie skutkować odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Za naruszenie dyscypliny osoby kierujące oraz osoby, którym kierownik jednostki powierzył realizację ww. zadań, można pociągnąć do odpowiedzialności. 

Oznacza to, że spełnienie ww. przesłanek łącznie będzie nakładało na zamawiających publicznych obowiązki w zakresie zamieszczania ogłoszeń o zamówieniu oraz w zakresie sprawozdań o udzielonych zamówieniach publicznych. Zamawiający publiczni, tj. wskazani w art. 4 projektu ustawy Pzp, to: 

1. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.); inne, niż określone w pkt 1, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej;
2. inne, niż określone w pkt 1, osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: 
   - finansują je w ponad 50% lub 
   - posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub 
   - sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub 
   - mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego, lub zarządzającego;
3. związki podmiotów, o których mowa w pkt 1 i 2, lub podmiotów, o których mowa w pkt 3 – udzielający tzw. zamówień klasycznych, będą zobowiązani do analizy ww. przesłanek, a w przypadku ich spełnienia do realizacji postanowień projektu ustawy. 

Projekt zawiera np. definicję, iż ilekroć jest mowa o zamówieniu klasycznym, należy przez to rozumieć zamówienie publiczne udzielane przez zamawiających publicznych oraz zamawiających subsydiowanych, inne niż zamówienie sektorowe i zamówienie w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa.

Projektowany zapis wskazuje, iż po wyborze wykonawcy, a przed udzieleniem zamówienia (podpisaniem umowy), wskazani zamawiający będą zobowiązani zamieszczać ogłoszenie o zamówieniu bagatelnym. Po dokonaniu ww. czynności zamawiający będą zobowiązani do udokumentowania zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych i przechowywania dowodu jego zamieszczenia. Być może ustawodawcy chodziło o ogłoszenie o udzielonym zamówieniu – jako element informacyjny, lub ogłoszenie o wyniku postępowania, które byłoby zamieszczane po dokonaniu wyboru wykonawcy, a przed podpisaniem umowy o udzielenie zamówienia publicznego. Chyba że pod pojęciem wyniku postępowania ustawodawca miał na myśli udzielenie zamówienia wybranemu wykonawcy poprzez zawarcie z nim umowy.

Mając na uwadze powyższe, można stwierdzić, że przedmiotowy przepis winien zostać przeredagowany w sposób umożliwiający:

• jednoznaczną interpretację,
• usprawnienie procesu udzielania zamówienia publicznego bez nakładania zbędnych czynności formalnoprawnych.

W kolejnym artykule projektu ustawy Pzp projektodawca wskazał ponadto inne możliwości udostępniania przedmiotowych ogłoszeń, np. poprzez udostępnienie na stronie internetowej. Zamawiający będą mogli dodatkowo przekazać ogłoszenia do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Udostępnienie lub przekazanie ogłoszenia w sposób określony powyżej nie może nastąpić przed jego zamieszczeniem w Biuletynie Zamówień Publicznych i nie może zawierać innych informacji niż informacje zawarte w ogłoszeniu zamieszczonym w Biuletynie Zamówień Publicznych. 

Biorąc pod uwagę sprawność udzielania zamówień publicznych można stwierdzić, że redakcja ww. przepisów nie tylko opóźni proces ich udzielania, ale może sparaliżować funkcjonowanie zamawiających publicznych, którzy winni realizować zadania publiczne zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 44 ustawy o finansach publicznych. 

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Z nowymi regulacjami dotyczącymi zamieszczania ogłoszeń o zamówieniu dla zamówień o wartości bagatelnej związana jest odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. 
 

Należy pamiętać, iż oprócz zamieszczenia ww. ogłoszeń, zamawiający jest obowiązany udokumentować zamieszczenie ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych i przechowywać dowód jego zamieszczenia7. 

Brak staranności w realizacji nowych przepisów ustawy Pzp będzie skutkować odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Za naruszenie dyscypliny osoby kierujące oraz osoby, którym kierownik jednostki powierzył realizację ww. zadań, można pociągnąć do odpowiedzialności. Efektem wymiernym odpowiedzialności są kary wskazane w ww. ustawie, które obejmują8: 

• upomnienie,
• naganę,
• karę pieniężną,
• zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.

Rodzaj kar jest zależny od stopnia szkodliwości czynu dla finansów publicznych oraz częstotliwości karalności w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
 

Przypisy:

1. J. Bieli, Szerszy dostęp dla małych i średnich, „Monitor Zamówień Publicznych” 2013, nr 3.
2. Orzeczenie GKO z dnia 25 listopada 2010 r., BDF1/4900/91/102/10/2468, Orzeczenie GKO z 25 maja 2014 r., BDF1/4900/12, BDF1/4900/130/131-132/12/3394.
3. Orzeczenie GKO z dnia 31 stycznia 2013 r., BDF1/4900/114/112-113/12/3295.
4. Orzeczenie GKO z dnia 7 marca 2016 r., BDF1.4800.142.2015.
5. Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, WKP 2019.
6. Powyższe zmiany omówione zostały na podstawie projektu, który nie został jeszcze przekazany do Sejmu RP. Mają one na celu przekazanie informacji o założeniach dotyczących zamówień bagatelnych. O uchwalonych w tej sprawie rozwiązaniach informować będziemy na bieżąco.
7. Artykuł 267 ust. 3 projektu ustawy Pzp z dnia 21 czerwca 2019 r. 
8. Artykuł 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1458 z późn. zm.).