Zmiany zasad składania odwołań

Uukrbu w przeciwieństwie do przepisów starej ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi z 2009 r. nie przewiduje wnoszenia skarg w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W tym kontekście warto również przypomnieć, w jaki sposób powinno się składać odwołania w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji.

Nowe rozporządzenia

Wraz z wejściem w życie, w dniu 24 stycznia 2017 r., rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. poz. 47) wprowadzono nowe przepisy, w tym dotyczące wpisów od odwołań wnoszonych w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji.

Z dniem 19 stycznia 2017 r. weszło również w życie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań (Dz. U. poz. 14). Określa ono w szczególności wymagania formalne odwołania, sposób wnoszenia odwołania w formie elektronicznej, a także postępowanie z wniesionym odwołaniem.

Legitymacja i przesłanki odwołania

Zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych odwołanie przysługuje:

1.  wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów Pzp (art. 179 ust. 1 Pzp), a także
2.  organizacjom wpisanym na listę organizacji uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej prowadzoną przez Prezesa UZP, o której mowa w art. 154 pkt 5 Pzp –  wobec ogłoszenia o zamówieniu oraz specyfikacji istotnych warunków zamówienia (art. 179 ust. 2 Pzp).

Ustawa stanowi jednocześnie, że odwołanie przysługuje wyłącznie od niezgodnej z przepisami Pzp czynności zamawiającego podjętej w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której zamawiający jest zobowiązany na podstawie Pzp.

Wykonawcy, a także innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w zawarciu umowy koncesji oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów uukrbu, przysługuje prawo do wniesienia odwołania od niezgodnej z przepisami uukrbu czynności zamawiającego, podjętej w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji lub zaniechania czynności, do której zamawiający jest obowiązany na podstawie uukrbu.

Do wnoszenia i rozpoznawania odwołań w związku z postępowaniem o zawarcie umowy koncesji stosuje się odpowiednio przepisy działu VI rozdziału 2 Pzp, z wyjątkiem art. 180 ust. 2 Pzp, jeżeli przepisy rozdziału 10 uukrbu nie stanowią inaczej. 

Stosownie do art. 180 ust. 2 Pzp (którego – zgodnie z powyższym – przy koncesjach się nie stosuje), w postępowaniach o wartości mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp, odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności:

• wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę;
• określenia warunków udziału w postępowaniu;
• wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
• odrzucenia oferty odwołującego;
• opisu przedmiotu zamówienia;
• wyboru najkorzystniejszej oferty.

Termin i sposób wniesienia odwołania

Dla oceny, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w Pzp

Bez znaczenia natomiast pozostaje data nadania odwołania w placówce pocztowej. Przepisy Pzp nie przewidują bowiem złożenia odwołania w placówce pocztowej operatora publicznego. Nie jest to więc równoznaczne z wniesieniem odwołania do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej.

Odwołujący przesyła kopię odwołania zamawiającemu przed upływem terminu do wniesienia odwołania w taki sposób, aby mógł on zapoznać się z jego treścią przed upływem tego terminu. Uznaje się, iż zamawiający mógł zapoznać się z treścią odwołania przed upływem terminu do jego wniesienia, jeżeli przesłanie jego kopii nastąpiło przed upływem terminu do jego wniesienia przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (tabela 1).

W przypadku, gdy zamawiający nie opublikował ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy lub mimo takiego obowiązku nie przesłał wykonawcy zawiadomienia o wyborze oferty najkorzystniejszej, lub nie zaprosił wykonawcy do złożenia oferty w ramach dynamicznego systemu zakupów lub umowy ramowej, odwołanie wnosi się nie później niż w terminie:

• 15 dni od dnia zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo 30 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, a w przypadku udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki albo zapytania o cenę – ogłoszenia o udzieleniu zamówienia z uzasadnieniem;
• 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy, jeżeli zamawiający:
  – nie opublikował w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, albo
  – opublikował w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenie o udzieleniu zamówienia, które nie zawiera uzasadnienia udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia albo zamówienia z wolnej ręki;
• 1 miesiąca od dnia zawarcia umowy, jeżeli zamawiający:
  – nie zamieścił w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o udzieleniu zamówieniu; albo
  – zamieścił w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenie o udzieleniu zamówieniu, które nie zawiera uzasadnienia udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki albo zapytania o cenę.

Odmienne terminy przewidziano w przypadku odwołań wnoszonych w toku postępowania o zawarcie umowy koncesji (tabela 2 str. 20).

Uukrbu przewiduje ponadto, że odwołanie wnosi się w terminie:

• 30 dni od dnia, w którym zamawiający opublikował:
  – ogłoszenie o zawarciu umowy koncesji, pod warunkiem że ogłoszenie to zawiera uzasadnienie decyzji zawarcia umowy koncesji bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o koncesji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej albo zamieszczenia ogłoszenia o koncesji w Biuletynie Zamówień Publicznych;
  – ogłoszenie o zmianie umowy koncesji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej albo zamieścił ogłoszenie o zmianie umowy koncesji w Biuletynie Zamówień Publicznych;
• 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy koncesji w przypadku nieopublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia o zawarciu umowy koncesji albo gdy opublikowane ogłoszenie nie zawierało uzasadnienia;
• 3 miesięcy od dnia zawarcia umowy koncesji w przypadku niezamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zawarciu umowy koncesji albo gdy zamieszczone ogłoszenie nie zawierało uzasadnienia.

Podstawowe wymagania formalne odwołania

Przepisy Pzp określają podstawowe wymagania formalne odwołania, warunkujące rozpoznanie odwołania. Odwołanie podlega rozpoznaniu, jeżeli nie zawiera braków formalnych oraz uiszczono od niego wpis.

Zgodnie z art. 180 ust. 3 Pzp:

• odwołanie powinno wskazywać czynność lub zaniechanie czynności zamawiającego, której zarzuca się niezgodność z przepisami ustawy,
• zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów,
• określać żądanie oraz
• wskazywać okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające wniesienie odwołania.

W ramach środków ochrony prawnej następuje – w zakresie wyznaczonym treścią zarzutów odwołania – kontrola poprawności działania zamawiającego (podejmowanych przez niego czynności w postępowaniu bądź bezprawnych zaniechań), pod względem zgodności z przepisami Pzp. Z orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej wynika jednocześnie, że

O treści zarzutu decyduje przytoczona podstawa faktyczna, wskazane przez danego odwołującego okoliczności faktyczne, wskazywane uzasadnienie, jak i przypisana im kwalifikacja prawna, szczególnie, że ta kwalifikacja prawna decyduje o uwzględnieniu żądania odwołania (zob. wyrok KIO z dnia 13 lipca 2015 r., sygn. akt KIO 1155/15).

Krajowa Izba Odwoławcza – stosownie do art. 192 ust. 7 Pzp – nie może orzekać co do zarzutów, które nie były objęte odwołaniem.

W przypadku nieuiszczenia wpisu w terminie na wniesienie odwołania oraz po bezskutecznym upływie terminu na poprawienie lub uzupełnienie odwołania Prezes Izby zwraca odwołanie w formie postanowienia. Odwołanie zwrócone nie wywołuje żadnych skutków, jakie ustawa wiąże z wniesieniem odwołania do Prezesa Izby. O zwrocie odwołania Prezes Izby informuje zamawiającego, przesyłając odpis postanowienia.

Wpis od odwołania

W świetle przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. poz. 238) wysokość wpisu od odwołania jest uzależniona od wartości zamówienia oraz jego rodzaju.

W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na dostawy lub usługi oraz w konkursie, którego wartość jest:

• mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich ogłoszeń o zamówieniach na dostawy lub usługi, wynosi 7500 zł,
• równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich ogłoszeń o zamówieniach na dostawy lub usługi, wynosi 15 000 zł.

Wysokość wpisu od odwołania wnoszonego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane, którego wartość jest:

• mniejsza niż kwota określona w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp, od której jest uzależniony obowiązek przekazywania Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich ogłoszeń o zamówieniach na roboty budowlane, wynosi 10 000 zł,
• równa lub przekracza kwotę określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp, od której jest uzależniony obowiązek przekazywania Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich ogłoszeń o zamówieniach na roboty budowlane, wynosi 20 000 zł.

Wysokość wpisu od odwołania wnoszonego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługi społeczne i inne szczególne usługi, którego wartość jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej wynosi z kolei 15 000 zł.

Odwołujący może cofnąć odwołanie do czasu zamknięcia rozprawy; w takim przypadku Izba umarza postępowanie odwoławcze. Jeżeli cofnięcie nastąpiło przed otwarciem rozprawy, odwołującemu zwraca się 90% wpisu.

Zgodnie z przepisami uukrbu wpis od odwołania uiszcza się w wysokości należnej od odwołania dotyczącego zamówienia publicznego, którego wartość jest:

• mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp – jeżeli wartość koncesji jest mniejsza niż kwota określona w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 uukrbu;
• równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp – jeżeli wartość koncesji jest równa lub przekracza kwotę określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 uukrbu.

Jeżeli zatem wartość koncesji:

• jest mniejsza niż kwota określona w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 uukrbu wpis wnosi się w wysokości 7500 zł w przypadku koncesji na usługi oraz 10 000 zł w przypadku koncesji na roboty budowlane,
• jest równa lub przekracza kwotę określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 uukrbu wpis wnosi się w wysokości 15 000 zł w przypadku koncesji na usługi oraz 20 000 zł w przypadku koncesji na roboty budowlane.

Inne wymogi formalne odwołania

Zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 22 marca 2010 r.
w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań (Dz. U. Nr 48, poz. 280) odwołanie zawiera:

• imię i nazwisko lub nazwę (firmę), miejsce zamieszkania lub siedzibę, numer telefonu lub faksu oraz adres poczty elektronicznej odwołującego oraz imię i nazwisko przedstawiciela (przedstawicieli);
• imię i nazwisko lub nazwę (firmę) oraz miejsce zamieszkania lub siedzibę zamawiającego oraz numer telefonu lub faksu oraz adres poczty elektronicznej zamawiającego;
• określenie przedmiotu zamówienia;
• wskazanie numeru ogłoszenia o zamówieniu, ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy, ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, ogłoszenia o konkursie lub ogłoszenia o wynikach konkursu – w przypadku ich zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej;
• wskazanie czynności lub zaniechania czynności zamawiającego, której zarzuca się niezgodność z przepisami ustawy;
• przedstawienie zarzutów;
• żądanie co do sposobu rozstrzygnięcia odwołania;
• wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wniesienie odwołania oraz dowodów na poparcie przytoczonych okoliczności;
• podpis odwołującego albo jego przedstawiciela (przedstawicieli);
• wykaz załączników.

Do odwołania dołącza się:

• dowód uiszczenia wpisu od odwołania w wymaganej wysokości;
• dowód przesłania kopii odwołania zamawiającemu;
• dokument potwierdzający umocowanie do reprezentowania odwołującego.

Izba odrzuca odwołanie, jeżeli stwierdzi, że:

1.  w sprawie nie mają zastosowania przepisy Pzp;
2.  odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony;
3.  odwołanie zostało wniesione po upływie terminu określonego w Pzp;
4.  odwołujący powołuje się wyłącznie na te same okoliczności, które były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Izbę w sprawie innego odwołania dotyczącego tego samego postępowania wniesionego przez tego samego odwołującego się;
5.  odwołanie dotyczy czynności, którą zamawiający wykonał zgodnie z treścią wyroku Izby lub sądu lub, w przypadku uwzględnienia zarzutów w odwołaniu, którą wykonał zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu;
6.  w postępowaniu o wartości zamówienia mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp odwołanie dotyczy innych czynności niż określone w art. 180 ust. 2 Pzp,
7.  odwołujący nie przesłał zamawiającemu kopii odwołania, zgodnie z art. 180 ust. 5 Pzp.