Dołącz do czytelników
Brak wyników

Temat numeru

8 września 2022

NR 205 (Wrzesień 2022)

Zmieniające się ceny w 2022 roku a szacowanie wartości zamówienia

0 1542

Systematycznie zmieniająca się sytuacja gospodarcza nie pozostaje bez wpływu na przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a także na jego prowadzenie. Ciągłe wahania cen materiałów i zwiększające się koszty pracy powodują, że oszacowanie wartości zamówienia w taki sposób, aby odpowiadało ono cenom w dłuższym okresie, może okazać się niezwykle trudne, szczególnie w wypadku zamówień na roboty budowlane.

Podstawowym celem szacowania wartości zamówienia jest przede wszystkim dokonanie wyboru co do właściwego sposobu postępowania przez zamawiającego. Oszacowanie wartości zamówienia pozwala na określenie, czy procedura objęta jest reżimem ustawy Pzp, czy należy ją prowadzić, opierając się na regulacjach krajowych, czy też przekracza ona tzw. progi unijne (zob. wyrok KIO z dnia 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt: KIO 1566/18). Niemniej jednak istotnym celem określenia szacunkowej wartości zamówienia jest ustalenie „wskaźnika”, do którego należy odnosić zaoferowane przez wykonawców ceny z punktu widzenia przesłanek badania rażąco niskiej ceny. 

POLECAMY

Warto przyjrzeć się możliwości aktualizacji oszacowania wartości zamówienia lub ustalenia, czy oszacowanie, które nastąpiło przed wszczęciem postępowania, jest już nieaktualne z punktu widzenia konieczności wezwania do wyjaśnień rażąco niskiej ceny.

Podstawy prawne dotyczące możliwości aktualizacji oszacowania wartości zamówienia 
Artykuł 36 ustawy Pzp:

  1. Ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi, oraz nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane, z tym że w przypadku zamówień udzielanych w częściach powyższe terminy odnoszą się do wszczęcia pierwszego z postępowań.
  2. Jeżeli po ustaleniu wartości zamówienia nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na dokonane ustalenie, zamawiający przed wszczęciem postępowania dokonuje zmiany wartości zamówienia.

Artykuł 224 ust. 2 ustawy Pzp:
W przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od: 

  1. wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia; 
  2. wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1.

Moment szacowania wartości zamówienia

Przepisy ustawy Pzp jednoznacznie określają moment, w którym zamawiający ma przeprowadzić szacowanie wartości zamówienia: jest to odpowiednio maksymalnie trzy miesiące przed wszczęciem postępowania w wypadku dostaw i usług oraz maksymalnie sześć miesięcy w wypadku robót budowalnych. Zamawiający może zaktualizować przeprowadzone uprzednio szacowanie aż do dnia wszczęcia postępowania.

Artykuł 36 ustawy Pzp:

  1. Ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi, oraz nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane, z tym że w przypadku zamówień udzielanych w częściach powyższe terminy odnoszą się do wszczęcia pierwszego z postępowań. 
  2. Jeżeli po ustaleniu wartości zamówienia nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na dokonane ustalenie, zamawiający przed wszczęciem postępowania dokonuje zmiany wartości zamówienia.

Za formalny początek postępowania o udzielenie zamówienia publicznego należy uznać przekazanie lub zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej albo Biuletynie Zamówień Publicznych. Jest to moment, od którego nie jest dopuszczalna zmiana szacowania wartości zamówienia. 

Warto wspomnieć, że sama czynność szacowania zamówienia, zdaniem Krajowej Izby Odwoławczej, nie może stanowić podstawy wniesienia odwołania. Takie stanowisko podkreśla zasadę niezmienności szacowania wartości zamówienia po wszczęciu postępowania. 

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt: KIO 1566/18

Z uwagi na to, że zgodnie z art. 179 ust. 1 ustawy Pzp, odwołanie nie jest środkiem służącym przywróceniu ogólnej zgodności postępowania z prawem, lecz środkiem ochrony prawnej nakierowanym na ochronę interesu wykonawcy w uzyskaniu danego zamówienia a odwołujący zobowiązany jest wykazać, jaką szkodę poniósł lub może ponieść w wyniku naruszeń przepisów ustawy, jakich miał się dopuścić zamawiający, należy stwierdzić, że ustalenie szacunkowej wartości zamówienia na określonym w tym postępowaniu poziomie nie godzi w interes odwołującego w uzyskaniu danego zamówienia. Nie może on także ponieść żadnej szkody w wyniku takiego a nie innego ustalenia tej wartości, albowiem, jak to już wcześniej wskazano,
 

możliwość uzyskania zamówienia zależy nie od tego, na jakim poziomie została ustalona wartość szacunkowa, ale od faktycznych możliwości zwiększenia przez zamawiającego budżetu do poziomu, który pozwoli na zawarcie umowy w tym postępowaniu. 


Krótkie terminy na dokonanie szacowania wartości zamówienia przed wszczęciem postępowania oraz wskazywana w orzecznictwie KIO zasada „ostrożnej wyceny” na podstawie uśrednionych cen funkcjonujących na rynku1 mają zapobiegać sytuacji, w której szacunkowa wartość zamówienia traci swoją aktualność w momencie prowadzenia postępowania. W normalnych warunkach rynkowych nie zdarza się to zbyt często, jednak ostatnie lata dalece odbiegają od standardów. W dobie pandemii i trwającego w sąsiedztwie konfliktu zbrojnego sytuacja znacznych zmian cen w krótkim czasie stała się częsta. Sytuacja ta nie pozostaje bez wpływu na rynek zamówień. Wahania cen powodują niejednokrotnie, że oszacowana przed wszczęciem postępowania wartość zamówienia jest nieaktualna w momencie badania i oceny ofert. W tym stanie rzeczy nielogiczne byłoby utrzymywanie fikcji, że ustalona przed wszczęciem postępowania wartość zamówienia, która dalece odbiega od realiów, powinna stanowić punkt odniesienia przy badaniu i ocenie złożonych ofert.

Szacowanie wartości a rażąco niska cena

Szacowanie wartości zamówienia ma duże znaczenie z punktu widzenia badania wystąpienia rażąco niskiej ceny. Jedną z obligatoryjnych przesłanek rozpoczęcia tej procedury jest odstępstwo oferowanej ceny o 30% od szacunkowej wartości zamówienia powiększonej o podatek VAT. 

Reakcją ustawodawcy na taką hipotetyczną sytuację jest przyznanie zamawiającemu uprawnienia do odstąpienia od badania rażąco niskiej ceny oferty, która jest niższa od szacunkowej wartości zamówienia o więcej niż 30%, ale wynika to wyłącznie z nieaktualności szacowania lub przeszacowania wartości zamówienia przez zamawiającego. Takie okoliczności – co zostało potwierdzone w orzecznictwie KIO – stanowią wzorcowy przykład „rozbieżności wynikających z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia”.

Niewątpliwie istotna zmiana cen i kosztów wykonania zamówienia są okolicznościami powszechnie znanymi. W wypadku wystąpienia tego rodzaju zmian rynkowych nierealność szacowania może być rozpoznana jeszcze przed złożeniem ofert. Z kolei „zwykłe” przeszacowanie wartości zamówienia zazwyczaj ujawnia się po otwarciu ofert, kiedy staje się jasne, że szacunkowa wartość zamówienia ustalona przez zamawiającego odbiega od cen złożonych ofert tak dalece, że trudno uznać, iż ma ona realny charakter. 

„Przeszacowanie” wartości zamówienia oraz jego wpływ na badanie rażąco niskiej ceny zostało omówione w wyroku KIO 1757/19 następująco:

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt: KIO 1757/19

W przypadku miernika wynikającego z art. 90 ust. 1a pkt 1 Pzp, związanego z wartością zamówienia powiększoną o wartość podatku VAT i średnią arytmetyczną wszystkich ofert złożonych w postępowaniu, kiedy wartość oferty odbiega o minimum 30% od tych mierników, zamawiający może nie korzystać z procedury żądania od wykonawców wyjaśnień, jeżeli wskazane rozbieżności wynikają z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia. 

Oczywistość takich okoliczności oznacza, że wiadomość o nich rozwiewa wszelkie wątpliwości co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów. Z sytuacją taką będziemy mieli do czynienia przykładowo kiedy wartość zamówienia ustalona przez zamawiającego przed wszczęciem postępowania została przeszacowana, tj. ustalona na znacząco wyższym poziomie, niż wynikałoby to z realiów rynkowych, a złożone w postępowaniu oferty potwierdzają tę sytuację. 

W dalszej części przytoczonego wyroku Izba odniosła się również do sytuacji, w której szacunkowa wartość zamówienia utraciła na aktualności w trakcie prowadzenia postępowania, wskazując, że okoliczność ta uprawnia do odstąpienia od wezwania wykonawcy do wyjaśnień stosownie do art. 90 ust. 1a pkt 2 ustawy Pzp2004 (obecnie art. 224 ust. 2 pkt 2 ustawy Pzp).

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku miernika, o którym mowa w art. 90 ust. 1a pkt 2 Pzp. Przepis ten daje zamawiającemu prawo, a nie obowiązek, wystąpienia do wykonawcy z żądaniem wyjaśnienia podejrzenia rażąco niskiej ceny, jeżeli uzna to za stosowne w określonych realiach. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia przykładowo, kiedy wartość zamówienia ustalona przez zamawiającego przed wszczęciem postępowania straciła na swojej aktualności po wszczęciu postępowania, w szczególności na etapie składania ofert, kiedy zamawiający dokonuje ich badania i oceny.

Aktualizacja szacunkowej wartości zamówienia a rażąco niska cena

Należy zwrócić uwagę na sytuacje pojawiające się w trakcie udzielania zamówień publicznych od połowy 2020 roku (pandemia COVID-19), gdy zamawiający traktowali dotychczasowe wartości wynikające z szacowania jako nieaktualne i podejmowali decyzje o odstąpieniu od wyjaśnień rażąco niskiej ceny.

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt: KIO 1307/20

Z ww. przepisów wynika, że zamawiający może zmienić wartość szacunkową zamówienia najpóźniej do dnia wszczęcia postępowania (czyli w trybach z ogłoszeniem – do dnia publikacji ogłoszenia o zamówieniu). Nie jest natomiast dopuszczalna taka zmiana po terminie składania ofert, jak postuluje w niniejszej sprawie odwołujący. 

Ponadto odwołujący dokonał samodzielnie obliczenia „nowej” wartości szacunkowej zamówienia, wyliczył ją na kwotę ok. 300 000,00 zł brutto i na tej podstawie wywiódł, że przystępujący powinien być wezwany do złożenia wyjaśnień w przedmiocie ceny oferty, gdyż cena ta nadal byłaby niższa o ponad 30% od „nowej” wartości. Należy jednak zauważyć, że art. 34 ustawy Pzp przewiduje dla usług powtarzających się okresowo lub podlegających wznowieniu dwa sposoby obliczenia wartości szacunkowej: 

  1. jako łączną wartość zamówień tego samego rodzaju udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług lub dostaw oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, albo 
  2. jako łączną wartość zamówień tego samego rodzaju, których zamawiający zamierza udzielić w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej usłudze lub dostawie. 

Wybór przez odwołującego pierwszej z tych metod poprzez oparcie się tylko na własnej cenie z poprzedniego roku, w dodatku bez uwzględnienia prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, nie pozwala na stwierdzenie, że wyliczona przez odwołującego kwota 300 000,00 zł brutto jest wiarygodna.
 

Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że po terminie składania ofert zamawiający nie może dokonywać zmian w szacunku wartości zamówienia, co oznacza, że cenę oferty wykonawcy należy odnosić do wartości szacunkowej ustalonej przed wszczęciem postępowania (powiększonej o VAT). 


Tym samym prawidłowość zastosowania przez zamawiającego wyjątku, o którym mowa w art. 90 ust. 1a pkt 1 ustawy Pzp, również musi być oceniana w stosunku do wartości ustalonej przed wszczęciem postępowania. Prowadzi to do wniosku, że w przedmiotowej sprawie cenę oferty przystępującego należy porównywać do kwoty 390 000,00 zł i w świetle tej kwoty wyżej wskazane ustalenia co do zasadności odstąpienia od wzywania przystępującego do złożenia wyjaśnień i braku podstaw do stwierdzenia ceny rażąco niskiej pozostają aktualne.

Warto również przywołać orzeczenie dotyczące sytuacji, w której zamawiający dokonał aktualizacji oszacowania wartości po terminie składania ofert, ale Izba potraktowała tę czynność jako udowodnienie bezpodstawności wezwania do wyjaśnień rażąco niskiej  ceny, wskazując jednocześnie, że zamawiający użył nieprawidłowej terminologii:

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt: KIO 1566/20, KIO 1633/20 

[…] zamawiający stwierdził, że w toku postępowania, m.in. z uwagi na sygnały płynące z rynku i informacje przekazywane przez odwołującego w treści wyjaśnień i odwołania o zmianach rynkowych dotyczących poziomu cen w okresie od wszczęcia postępowania do chwili obecnej, dokonał dodatkowej weryfikacji ustalonej przed wszczęciem postępowania szacunkowej wartości zamówienia. W tym celu przy pomocy zewnętrznego podmiotu dokonana została ponowna wycena wartości kosztorysowej robót objętych przedmiotem zamówienia, w formie kosztorysów inwestorskich zaktualizowanych na dzień 31 lipca 2020 r. W wyniku przeprowadzonych badań zamawiający stwierdził, że pierwotna szacunkowa wartość zamówienia była znacząco zawyżona względem tej, która powinna stanowić odniesienie dla oceny realności cen zaoferowanych przez wykonawców w postępowaniu. Różnica pomiędzy szacunkami wynosiła 1 289 227,64 zł.

[…] W ocenie Izby w celu przeprowadzenia rzetelnej, realnej i związanej z sytuacją rynkową oceny oferty pod kątem rażąco niskiej ceny, zamawiający mają nie tyle prawo, co są zobowiązani do uwzględnienia zmian w kosztach, jakie zaszły po ustaleniu szacunkowej wartości zamówienia. 

Wynika to z treści art. 90 ust. 1a pkt 1 Pzp, który w części końcowej tego przepisu stwierdza, że dwie sytuacje wymienione w tym przepisie, zobowiązujące zamawiające...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Szkoły"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy