W orzecznictwie o złożeniu jednej oferty
Tylko jedną ofertę mogą złożyć wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia. Zamawiający odrzuca oferty złożone w tym samym postępowaniu przez wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia (np. wspólników spółki cywilnej) oraz ofertę złożoną oddzielnie przez jednego z tych wykonawców (np. jednego ze wspólników). W postępowaniu jeden z wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia nie może zatem złożyć odrębnej oferty samodzielnie. Taka czynność stanowiłaby naruszenie zasady uczciwej konkurencji, a oferta podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 Pzp.
POLECAMY
Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej wskazuje wprost na obowiązek odrzucenia ofert, w których ten sam podmiot jest jednym z wykonawców składających ofertę wspólną albo gdy podmiot składa jedną z ofert samodzielnie, a kolejną wraz z innymi wykonawcami. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2015 r., sygn. akt: KIO 566/15, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że: niedopuszczalne jest, aby dane osoby mogły złożyć ofertę jednocześnie jako przedsiębiorcy prowadzący indywidualną działalność gospodarczą oraz jako spółka cywilna (albo np. tzw. konsorcjum). I nie chodzi tu o to, że spółka cywilna (czy w zasadzie jej wspólnicy) nie może złożyć oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego bądź nie wchodzi w zakres definicji wykonawcy zawartej w art. 2 pkt 11 ustawy – Prawo zamówień publicznych, gdyż oczywiste jest, że może być wykonawcą, a tym samym może złożyć ofertę.
Dalej: Kwestię tę należy rozpatrywać przez pryzmat wymogu zachowania w postępowaniu uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, dotyczy to nie tylko zamawiającego, ale też wykonawców. I sprowadza się do możliwości składania konkurencyjnych wobec siebie ofert, czyli więcej niż jednej oferty – co w oczywisty sposób jest niedopuszczalne. Oznaczałoby to bowiem de facto zezwolenie na złożenie przez niektórych wykonawców więcej niż jednej oferty i naruszałoby art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz negatywnie wpływałoby na uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców (im kto złożyłby więcej ofert, tym większą miałby szansę na uzyskanie zamówienia). Przy przyjęciu przeciwnej praktyki niektórzy wykonawcy lub ogólnie wykonawcy mogliby składać po kilka ofert, dowolnie formując się w grupy lub występując indywidualnie, i tym samym każdy z nich mógłby złożyć w danym postępowaniu nieskończoną liczbę ofert.
Do zagadnienia składania oferty przez wspólników spółki cywilnej Krajowa Izba Odwoławcza odniosła się w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt: KIO 1542/12, w którym stwierdziła, że: wspólników spółki cywilnej należy traktować jak wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia. Udział tego samego podmiotu w wielu ofertach składanych wraz z innymi podmiotami wspólnie ubiegającymi się o udzielenie zamówienia publicznego, tj. jako uczestnik konsorcjum i jako wspólnik spółki cywilnej, należy rozumieć jako złożenie dwóch ofert w tym samym postępowaniu. Spółka cywilna jest bowiem stosunkiem zobowiązaniowym łączącym jej wspólników.
Ważne!
W obrocie prawnym występują więc wspólnicy spółki cywilnej, natomiast sama spółka nie jest podmiotem praw i obowiązków, nie może zatem składać oświadczeń woli. Oświadczenie woli, jakim jest złożenie oferty, jest składane nie przez spółkę cywilną, a przez jej wspólników – wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia. Również wspólnicy, a nie spółka, mogą być stroną przyszłej umowy o zamówienie publiczne.
Forma pisemna oferty
Ofertę składa się, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Tylko za zgodą zamawiającego wykonawca może złożyć ofertę w postaci elektronicznej, opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Minimalne wymagania dla zachowania formy pisemnej określa art. 78 § 1 k.c. W przypadku oświadczenia woli jest to złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym jego treść. Podpis stanowi zatwierdzenie treści dokumentu i dlatego powinien być umieszczony pod treścią stwierdzoną pismem na znak, że jest objęty oświadczeniem woli lub wiedzy podpisującego. Podpis jest swoistym dla danej osoby, charakterystycznym, powtarzalnym znakiem graficznym, wywodzącym się od jej imienia i nazwiska, niebędącym koniecznie pełnym imieniem i nazwiskiem, pozwalającym na ustalenie tożsamości osoby, która go złożyła.
Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1997 r., sygn. akt: II CKN 153/97, wynika, że konieczność własnoręcznego podpisu ma stworzyć możliwość udokumentowania nie tylko brzmienia nazwiska, lecz także charakteru pisma, by w ten sposób ułatwić orientację w rozpoznaniu osoby. Podpis powinien umożliwić ustalenie tożsamości osoby, która go złożyła. Zgodnie z art. 78 k.c. nie musi być czytelny (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt: II FSK 1144/05). Umieszczenie podpisu pod treścią pisma oznacza nie tylko, że pismo zostało zakończone (etymologicznie „pod pismem”), ale przede wszystkim wskazuje na to, że treść pisma umieszczona ponad podpisem pochodzi od podpisanej osoby (zob. postanowienie z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt: KIO/UZP 652/08; wyrok z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt: KIO/UZP 575/09; KIO/UZP 595/09). Nie stanowi natomiast przesłanki do odrzucenia oferty złożenie podpisu nieczytelnego, jeżeli obok podpisu widnieje pieczątka zawierająca imię i nazwisko osoby podpisującej ofertę, ponieważ dane te pozwalają jednoznacznie na zidentyfikowanie osoby składającej ofertę (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 30 grudnia 1993 r., sygn. akt: III CZP 146/93).
Ważne!
Jeżeli konieczną przesłankę ważnego oświadczenia woli stanowi zachowanie formy pisemnej pod rygorem nieważności, to jej niedochowanie powoduje bezwzględną nieważność czynności prawnej (art. 73 § 1 k.c). Konstrukcja ta wyłącza zatem przywrócenie tej formy po upływie terminu składania ofert.
Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej w zakresie czytelności podpisu jest jednolite i wynika z niego, że podpis powinien być na tyle czytelny, aby pozwolić zidentyfikować osobę, która się nim posługuje (zob. wyrok z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt: KIO 1797/11, KIO 1801/11, KIO 1807/11, KIO 1808/11, KIO 1813/11, KIO 1817/11 oraz KIO/UZP 1442, 1443/07). W uchwale siedmiu sędziów z dnia 30 grudnia 1993 r., sygn. akt: III CZP 146/93, Sąd Najwyższy zwrócił również uwagę, że: Podpis nieczytelny stanowi wyraz woli napisania nazwiska jedynie wówczas, gdy podpisujący w taki właśnie sposób pisze swoje nazwisko, składając podpisy na dokumentach. Dlatego też podpis nieczytelny powinien być złożony w formie zwykle używanej przez wystawcę weksla, a więc w formie, która jest tym samym znana szerszemu kręgowi osób. Tak wykonany podpis, choć nie daje się odczytać, wyraża napisane nazwisko, a zarazem pełni funkcję identyfikacyjną.
Do zagadnienia podpisu nieczytelnego odniósł się Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt: I A Ca 960/14. Sąd stwierdził, że
Ważne!
w kwestii samego podpisu przyjmuje się, iż nawet jeśli jest nieczytelny, nie może budzić wątpliwości, że zamieściła go osoba, której złożenie ujętego w dokumencie oświadczenia woli się przypisuje.
„Zasadniczo bowiem podpis powinien wyrażać co najmniej nazwisko. Nie jest jednak konieczne, aby było to nazwisko w pełnym brzmieniu, gdyż dopuszczalne jest jego skrócenie, nie musi ono być także w pełni czytelne. Podpis powinien jednak składać się z liter i umożliwiać identyfikację autora, a także stwarzać możliwość porównania oraz ustalenia, czy został złożony w formie zwykle przezeń używanej; podpis powinien więc wykazywać cechy indywidualne i powtarzalne. Ponadto sąd zwrócił uwagę: Znak graficzny naniesiony pod treścią pierwszej strony oferty (...) Sp. z o.o., w świetle powyższych wywodów, nie jest podpisem, gdyż nie ma cech identyfikowalności osoby, która go złożyła.
Formularz ofertowy nie należy do oświadczeń i dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp i nie może być uzupełniony w trybie art. 26 ust. 3 Pzp. Oferta złożona bez zachowania formy pisemnej jest nieważna, nie wywołuje skutków prawnych i podlega odrzuceniu jako niezgodna z ustawą (art. 89 ust. 1 pkt 1 Pzp).
Parafa jako podpis
Taki sposób podpisania zobowiązania, co do zasady, uznać należy za odpowiadający wymogom formy pisemnej. Obowiązujące przepisy nie określają znaczenia terminu „podpis”, który jest niezbędnym elementem zachowania formy pisemnej w rozumieniu art. 78 k.c. Przepis art. 78 § 1 k.c. zakreśla minimalne wymagania dla zachowania formy pisemnej. W praktyce obrotu prawnego, obok podpisów czytelnych, spotyka się, i to znacznie częściej, podpisy niezupełnie czytelne, a także podpisy nieczytelne, przy czym te ostatnie nie należą do odosobnionych. Obowiązujące przepisy nie definiują również pojęcia parafy, które pojawia się jedynie na gruncie prawa notarialnego i wekslowego, gdzie rozróżniane są parafa i podpis. Rozróżnienia takiego nie ma natomiast na gruncie Kodeksu cywilnego, który na podstawie art. 14 Pzp stosowany jest do czynności podejmowanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia.
Ważne!
W orzecznictwie przyjmuje się, że parafa jest znakiem ręcznym składającym się z inicjałów. Skoro podpis nie musi spełniać żadnych szczególnych kryteriów dotyczących jego treści lub wyglądu, a decydujące znaczenie ma to, czy identyfikuje on osobę, od której pochodzi, to nie ma podstaw do uznania, że podpis zawierający inicjały, ale ujęte w określony, powtarzalny i charakterystyczny dla danej osoby znak graficzny stanowi parafę, a nie podpis.
Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 grudnia 1993 r., sygn. akt: III CZP 146/93, zwrócił uwagę, że trzeba odróżnić pojęcie parafy od skrótu podpisu. Pierwsze w ścisłym tego słowa znaczeniu – jeśli chodzi o formę – oznacza znak ręczny składający się z inicjałów, drugie – skrócony podpis przez pominięcie niektórych liter w celu uczynienia go krótszym. Parafę odróżnia od podpisu przede wszystkim funkcja. Parafa stanowi bowiem sposób sygnowania dokumentu mający świadczyć o tym, że jest on przygotowany do złożenia podpisu. Złożenie przez wykonawcę oferty podpisanej podpisem nieczytelnym, gdy wykonawca w taki właśnie sposób pisze swoje nazwisko, składając podpisy na dokumentach, nie stanowi podstawy do odrzucenia oferty.
Dokumenty stanowiące ofertę
Należy przede wszystkim odróżnić formę oferty od treści. Na gruncie przepisów Pzp oferta to oświadczenie woli wykonawcy, w którym zobowiązuje się on do wykonania przedmiotu zamówienia publicznego na rzecz zamawiającego, jeżeli oferta złożona przez wykonawcę zostanie wybrana jako najkorzystniejsza i z wykonawcą tym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego (zob. wyrok z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt: KIO/UZP 847/08; KIO/UZP 851/08).
Według art. 25a ust. 1 Pzp oferty nie stanowią natomiast oświadczenia i dokumenty potwierdzające okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp (oświadczenia lub dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego, brak podstaw wykluczenia). Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 Pzp oświadczenia i dokumenty, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, na wezwanie zamawiającego składa tylko wykonawca, którego oferta została najwyżej oceniona, w terminie wyznaczonym, nie krótszym niż pięć lub dziesięć dni (w zależności od wartości zamówienia).
Ważne!
Według art. 25a ust. 1 Pzp ofertę, co do zasady, stanowi formularz oferty, do którego wykonawca dołącza aktualne na dzień składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oświadczenie w zakresie wskazanym przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wstępnie potwierdzające, że wykonawca nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu i kryteria selekcji, o których mowa w art. 51 ust. 2, art. 57 ust. 3 i art. 60d ust. 3 Pzp. W przypadku zamówienia na wykonanie robót budowlanych, jeżeli zamawiający przyjął formę wynagrodzenia kosztorysowego, pojęcie oferty w rozumieniu art. 25a ust. 1 Pzp obejmuje również wyceniony przedmiar robót budowlanych.
Do oferty lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykonawca dołącza również zobowiązanie innych podmiotów, o których mowa w art. 22a ust. 1 Pzp, do oddania mu do dyspozycji niezbędnych zasobów na potrzeby realizacji zamówienia. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia (Dz. U. z 2016 r., poz. 1126), zobowiązanie składa się w oryginale.
W znaczeniu szerszym (także w rozumieniu art. 25a ust. 1 Pzp) pojęcie oferty obejmuje również dokumenty potwierdzające wniesienie wadium w formach, o których mowa w art. 45 ust. 6 pkt 2–5 Pzp, oraz uzasadnienie, że zawarte w ofercie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowią taką tajemnicę. Częścią oferty rozumianej jako oświadczenie woli wyrażające zobowiązanie do określonego wykonania zamówienia są również dokumenty stanowiące oznakowanie, jeżeli zamawiający określa je w kryteriach oceny ofert (zob. art. 30a ust. 1 Pzp). W takim przypadku oznakowanie stanowi treść oferty. Oznakowanie to zaświadczenie, poświadczenie lub każdy inny dokument potwierdzający, że obiekt budowlany, produkt, usługa, proces lub procedura spełniają określone wymogi. Jeżeli zamawiający żąda oznakowania tylko w celu potwierdzenia spełniania przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego, dokumenty stanowiące oznakowanie na wezwanie zamawiającego składa tylko wykonawca, którego oferta została najwyżej oceniona, w terminie wyznaczonym, nie krótszym niż pięć lub dziesięć dni (zob. art. 26 ust. 1 i 2 Pzp).
Ważne!
W przepisach Pzp nie zostało zdefiniowane pojęcie treści oferty. Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej wypracowało pogląd, że przez pojęcie treści oferty należy rozumieć zobowiązanie wykonawcy do spełnienia wymagań zamawiającego przede wszystkim co do zakresu, ilości, jakości warunków realizacji i innych elementów istotnych dla wykonania zamówienia (zob. wyrok z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt: KIO 2345/11). Na tak rozumianą treść oferty składa się nie tylko sam formularz ofertowy, ale również wszystkie dokumenty dookreślające i precyzujące zobowiązanie wykonawcy, składane wraz z formularzem ofertowym.
W przypadku formy wynagrodzenia kosztorysowego za treść oferty uznaje się kosztorys ofertowy (wyceniony przedmiar robót budowlanych), gdyż na podstawie kosztorysu ofertowego wykonawca jednocześnie dokonuje wyliczenia wynagrodzenia oraz składa oświadczenie woli potwierdzające przewidziany do wykonania zakres robót budowlanych. Jeżeli kosztorys ofertowy jest dokumentem, w którym wykonawca robót budowlanych wycenia zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej, to niezgodność treści złożonego kosztorysu ofertowego z treścią przedmiaru robót budowlanych zawartego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia stanowi niezgodność treści oferty z treścią specyfikacji w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp, chyba że niezgodność stanowi inną omyłkę, o której mowa w art. 87 ust. 2 pkt 3 Pzp.
Wskazanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, że wykonawca wraz z ofertą (formularzem oferty) składa kosztorys ofertowy będący integralną częścią formularza oferty oznacza, że sposób wyceny przedmiaru robót budowlanych stanowi ustalony przez zamawiającego sposób obliczenia ceny (przy wynagrodzeniu kosztorysowym). W takim przypadku na podstawie oferty, do której nie załączono kosztorysu ofertowego, niemożliwe będzie ustalenie wynagrodzenia należnego wykonawcy. W przypadku wynagrodzenia kosztorysowego kosztorys ofertowy stanowi istotny element oferty i kształtuje jej treść, która nie może być zmieniona (w zakresie kosztorysu ofertowego) po upływie terminu składania ofert (z wyjątkiem poprawienia omyłek, o których mowa w art. 87 ust. 2 pkt 3 Pzp). Wykonawca nie może złożyć, uzupełnić lub zmienić kosztorysu ofertowego po upływie terminu składania ofert.
Części zamówienia
Zamawiający może podzielić zamówienie na części, określając ich zakres i przedmiot. W takim przypadku, w trybie przetargu nieograniczonego, zamawiający określa w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia, czy ofertę można składać w odniesieniu do jednej, kilku lub wszystkich części zamówienia. Zamawiający może określić w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia maksymalną liczbę części zamówienia, na które może zostać udzielone zamówienie jednemu wykonawcy. Zamawiający może również ograniczyć liczbę części zamówienia, którą można udzielić jednemu wykonawcy, pod warunkiem że maksymalną liczbę części, jaka może być udzielona jednemu wykonawcy, wskaże w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Jeżeli zamawiający określi w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji maksymalną liczbę części zamówienia, na które może zostać udzielone zamówienie jednemu wykonawcy, musi określić w SIWZ obiektywne i niedyskryminujące kryteria lub zasady, które zastosuje w celu wyboru, w których częściach zostanie wykonawcy udzielone zamówienie, w przypadku gdy w wyniku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia jeden wykonawca miałby uzyskać większą liczbę części zamówienia, niż wynosi maksymalna liczba, na które może zostać mu udzielone zamówienie. W przypadku podziału zamówienia na części w odniesieniu do każdej części prowadzone są niezależne postępowania „cząstkowe” w ramach całości postępowania.
Jeżeli w postępowaniu wykonawca zdecydował się złożyć ofertę na część pierwszą i część drugą zamówienia, powinien złożyć dwa odrębne oświadczenia woli, podając w tych oświadczeniach cenę oferty obliczoną odrębnie dla części pierwszej i dla części drugiej zamówienia. Oznacza to, że zgodnie z art. 82 ust. 1 Pzp wykonawca składa jedną ofertę na pierwszą część zamówienia – podając w ofercie cenę obliczoną dla tej części zamówienia i odrębnie jedną ofertę na część drugą zamówienia – podając w ofercie cenę obliczoną dla tej części. Podanie w formularzu oferty ceny łącznej dla obu części zamówienia, bez podania odrębnie ceny dla części pierwszej i dla części drugiej, jest zatem niedopuszczalne.
Ważne!
Na prawidłowe złożenie oferty wpływa, jak widać, wiele istotnych elementów. Należy do nich także właściwy moment złożenia tego dokumentu. Za złożenie oferty należy uznawać wejście do pomieszczenia wskazanego przez zamawiającego osoby z ofertą. Samo wpisywanie, czyli rejestrowanie oferty, jako czynność techniczna, wykracza poza pojęcie składania oferty. W przypadku gdy w ostatniej chwili, przed upływem terminu składania ofert, w miejscu składania ofert, zamierza złożyć oferty kilku wykonawców, ze względu na równe traktowanie wykonawców zamawiający powinien przyjąć oferty od wszystkich wykonawców, którzy zdołali dotrzeć do miejsca składania ofert i kolejno zarejestrować oferty. Zamawiający nie powinien wtedy brać pod uwagę czasu rejestracji, ale czas dotarcia oferty do miejsca składania ofert wskazanego przez zamawiającego w specyfikacji.
