Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo

30 sierpnia 2018

NR 148 (Styczeń 2017)

Iluzoryczność kontroli sądowej

0 197

Każdy odwołujący się do Krajowej Izby Odwoławczej ma w następstwie wydanego orzeczenia prawo złożenia skargi do sądu. W praktyce może się jednak okazać, że weryfikacja wyroków lub postanowień KIO jest na gruncie ustawy – Prawo Zamówień Publicznych postulatem bez pokrycia.

Przepisy w tym zakresie są bowiem mało przejrzyste i niejednoznaczne. Na przykład art. 198f Pzp ust. 2 stanowi, że sąd oddala skargę wyrokiem, jeżeli jest bezzasadna. Natomiast w przypadku uwzględnienia skargi, zmienia zaskarżone orzeczenie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy.

Uzupełnieniem tej regulacji jest odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 192–195 Pzp, tj. przepisów regulujących postępowanie przed Izbą.

Przy rozstrzygnięciu skargi, w wyniku wniesienia jej do sądu okręgowego, istotny jest przede wszystkim pierwszy ze wspomnianych przepisów. Artykuł 192 Pzp ust. 2 i 3 „dookreśla”, kiedy i jakie ewentualnie orzeczenia sąd jest władny wydać:

  • w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia, uwzględnia on skargę albo
  • jeżeli nie stwierdzi naruszenia przepisów ustawy lub – nawet w przypadku jego stwierdzenia – nie będzie ono miało kwalifikowanego charakteru, tj. pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik postępowania, oddala ją (zob. też: wyrok KIO 154/09).

W przypadku stwierdzenia zasadności skargi sąd jest władny również – stosując odpowiednio przepisy – do skorzystania z rozwiązań przewidzianych w treści ust. 3 omawianego artykułu (192 Pzp), w którym czytamy:

Uwzględniając odwołanie, Izba może:

1) jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego nie została zawarta – nakazać wykonanie lub powtórzenie czynności zamawiającego lub nakazać unieważnienie czynności zamawiającego; albo

2) jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego została zawarta oraz zachodzi jedna z przesłanek, o których mowa w art. 146 ust. 1:

a) unieważnić umowę; albo

b) unieważnić umowę w zakresie zobowiązań niewykonanych i nałożyć karę finansową w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy nie jest możliwy zwrot świadczeń spełnionych na podstawie umowy podlegającej unieważnieniu; albo

c) nałożyć karę finansową albo orzec o skróceniu okresu obowiązywania umowy w przypadku stwierdzenia, że utrzymanie umowy w mocy leży w ważnym interesie publicznym, w szczególności w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa; albo

3) jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego została zawarta w okolicznościach dopuszczonych w ustawie – stwierdzić naruszenie przepisów ustawy.

Sprawa wydaje się jasna i nie budzi kontrowersji, gdy chodzi o wystąpienie sytuacji opisanej powyżej w pkt 1. Komplikuje się jednak w sytuacji – istotnej z perspektywy skarżącego – dokonania wyboru i zawarcia umowy z podmiotem, który zaproponował najkorzystniejszą ofertę, jeśli ma to miejsce już po wydaniu orzeczenia przez KIO.

Dopuszczalność zawarcia umowy

Istnieje możliwość – na podstawie art. 183 ust. 1 Pzp – zawarcia umowy w sytuacji, kiedy postępowanie zostanie zakończone przed KIO. Przepis ten stanowi: W przypadku wniesienia odwołania zamawiający nie może zawrzeć umowy do czasu ogłoszenia przez Izbę wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze. Znajduje to również potwierdzenie chociażby w postanowieniu Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 11 czerwca 2012 r. (sygn. akt: KIO 1059/12, KIO 1067/12), w którym Izba wskazała, że:

Ważne!

Zgodnie z obowiązującymi przepisami Pzp z chwilą ogłoszenia przez KIO orzeczenia kończącego postępowanie odwoławcze ustawa Pzp łączy zakończenie okresu standstill, a tym samym przestaje obowiązywać zakaz zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Ustawodawca daje w ten sposób wyraz priorytetowej zasadzie szybkości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Unieważnienie umowy w całości lub w części

Zawarcie umowy nie niweczy możliwości rozpatrzenia i ewentualnego wydania pozytywnego dla skarżącego orzeczenia, pod warunkiem jednak, iż spełnione zostaną dwie przesłanki.

Pierwsza z nich została wyrażona wprost w cytowanym powyżej art. 192 ust. 3 pkt 2 Pzp, w którym wskazano, iż dla unieważnienia w całości lub części umowy lub nałożenia kary finansowej na zamawiającego albo też skrócenia okresu obowiązywania umowy, niezbędne jest wystąpienie okoliczności opisanych w art. 146 ust. 1 Pzp, zgodnie z którym:

Umowa podlega unieważnieniu, jeżeli zamawiający:

1) z naruszeniem przepisów ustawy zastosował tryb negocjacji bez ogłoszenia lub zamówienia z wolnej ręki;

2) nie zamieścił ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych albo nie przekazał ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej;

3) zawarł umowę z naruszeniem przepisów art. 94 ust. 1 albo art. 183 ust. 1 Pzp, jeżeli uniemożliwiło to Izbie uwzględnienie odwołania przed zawarciem umowy;

4) uniemożliwił składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w dynamicznym systemie zakupów wykonawcom niedopuszczonym dotychczas do udziału w dynamicznym systemie zakupów lub uniemożliwił wykonawcom dopuszczonym do udziału w dynamicznym systemie zakupów złożenie ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia objętego tym systemem;

5) uniemożliwił wykonawcom, z którymi została zawarta umowa ramowa, złożenie ofert w procedurze konkurencyjnej o udzielenie zamówienia na podstawie umowy ramowej, o ile nie wszystkie warunki zamówienia zostały określone w umowie ramowej;

6) z naruszeniem przepisów ustawy zastosował tryb zapytania o cenę.

Można pokusić się o stwierdzenie, iż zaistnienie którejkolwiek z sytuacji opisanych powyżej stanowi element niezbędny, jednak niewystarczający do uwzględnienia skargi i podjęcia stosowanej do przywołanych powyżej przepisów decyzji dotyczącej istniejącej już umowy. Trzeba bowiem pamiętać również o treści art. 198d Pzp, którego istotę dla przedmiotowej sytuacji najlepiej można przedstawić poprzez odniesienie jego treści do regulacji art. 192 ust. 3 pkt 1 i 2 Pzp, co pozwoli m.in. na dostrzeżenie znaczenia okoliczności zawarcia umowy dla późniejszego rozstrzygania przez sąd okręgowy zasadności wniesionej skargi.

Brak możliwości rozszerzenia żądania

Zgodnie z treścią art. 198d Pzp w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia skargi nie można rozszerzyć żądania odwołania ani występować z nowymi żądaniami. Przepis ten wydaje się nieistotny w sytuacji, w której umowa w sprawie nie została jeszcze zawarta (pkt 1), a żądania sformułowane w odwołaniu (np. powtórzenie czynności zamawiającego) najpewniej pozostają nadal aktualne także na gruncie postępowania sądowego. Skład orzekający, uwzględniając skargę, orzeka zatem wciąż zgodnie z żądaniem strony.

Sytuacja komplikuje się jednak w momencie zawarcia umowy i braku żądania jej unieważnienia jeszcze na etapie postępowania odwoławczego – zgodnie bowiem z treścią art. 198d Pzp skarżący nie może w toczącym się przed sądem procesem rozszerzyć żądania przedstawionego w odwołaniu ani występować z nowymi żądaniami.

Tym samym, jeśli do tej pory konsekwentnie żądał np. jedynie zmiany postanowień SIWZ czy unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie może w postępowaniu skargowym domagać się unieważnienia umowy – byłoby to bowiem sprzeczne z omawianą regulacją.

Co istotne, art. 198d Pzp odmiennie od swojego odpowiednika na gruncie k.p.c., tj. art. 383 zd. 2, nie dopuszcza modyfikacji żądania (zmiany lub rozszerzenia) nawet w przypadku zaistnienia nowych okoliczności sprawy, czyli m.in. zawarcia umowy przez zamawiającego z wykonawcą, który zaoferował najkorzystniejszą ofertę.

Należy zaznaczyć, iż powyższe kwestie są dyskusyjne i nie brak poglądów odmiennych lub – w związku z tym, że dotyczą one rozwiązań dopuszczanych na gruncie postępowania odwoławczego – stosowanych także przed sądem rozpoznającym skargę, wbrew właśnie przywołanemu zakazowi rozszerzania i zmiany żądania.

Jeśli chodzi o ostatnią ze wspomnianych kwestii, np. Paweł Granecki (Prawo zamówień publicznych. Komentarz 2016, wyd. 5), wskazuje, iż: żaden przepis ustawy nie przewiduje konieczności nakazania przez KIO wykonania, powtórzenia lub unieważnienia czynności zamawiającego zgodnie z żądaniami zawartymi w odwołaniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż jest to uwaga o tyle słuszna, co niepełna. Gdyby odrzucić np. dość oczywistą, jedną z możliwych jej wykładni, że od oceny Izby zależy słuszność podnoszonych przez stronę żądań (KIO wydaje w tej sprawie orzeczenie), tezę tę można zrozumieć opacznie, tj. że żądania – tak jak choćby wnioski (apelacyjne) – w ogóle nie wiążą KIO, z czym nie można się zgodzić. O ile bowiem podmiot orzekający w sprawie może orzec całkowicie w oderwaniu od wniosków (np. zamiast zmiany, orzec o oddaleniu czy umorzeniu), o tyle jego dowolność, jeśli chodzi o żądania, jest znacznie bardziej ograniczona (nie może przecież swobodnie kształtować treści SIWZ, odnosić się do innej części SIWZ, a jedynie orzekać zgodnie z żądaniem strony, co do konkretnego zakresu) – w przeciwnym przypadku strona broniąca się w sprawie nie miałaby szans odnieść się do odwołania w pełni merytorycznie.

Są to o tyle istotne uwagi, że o ile w przypadku rozstrzygania przez KIO przepisy ustawy nie formułują wprost zakazu zmiany/rozszerzania żądania, a orzecznictwo Izby, powołując się na brak całkowitego nimi związania, wręcz dopuszcza alternatywne ich określenie (tak choćby: KIO 1168/13), o tyle art. 198d Pzp wprost zakazuje modyfikacji żądania.

Po pierwsze, trzeba mieć to na względzie, odnosząc się do artykułowanego niekiedy wprost, gdy chodzi o KIO, a pośrednio w kontekście postępowania przed sądem poglądu o stosowaniu z urzędu art. 192 ust. 3 pkt 2 Pzp. W powyższym kontekście jest on co najmniej kontrowersyjny. W takiej sy...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy