MZP: Jak wspomina Pan pierwszy okres pracy w zamówieniach publicznych, kiedy wszyscy uczyliśmy się ustawy, kiedy tworzyły się pierwsze zespoły – komórki ds. zamówień publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego, kiedy powstało Ogólnopolskie Stowarzyszenie Konsultantów Zamówień Publicznych?
POLECAMY
Józef Górny: Z racji kierowania w samorządzie komórką organizacyjną sektora finansów publicznych realizującą ustawowo zlecone zadania administracji rządowej 1 stycznia 1995 r. do zakresu moich obowiązków dopisano zamówienia publiczne. Zamówieniowcem zostałem więc ponad 22 lata temu. Okres ten, chociaż niełatwy, wspominam z sentymentem. Ówczesna ustawa o zamówieniach publicznych była dość wierną implementacją bardzo dobrej, przedwojennej ustawy zamówieniowej z 1935 r. Była usystematyzowana, niezbyt długa – wydawało się, że można się jej nauczyć. Choć w praktyce bywało różnie.
Dużą pomoc przy wejściu w zupełnie nieznaną tematykę oferował utworzony przez Urząd Zamówień Publicznych „korpus” trenerów, których zadaniem było szkolenie kadry zamówieniowców. Moimi pierwszymi nauczycielami byli trenerzy ze środowiska lubelskiego: Ryszard Sołowiej, Ludomira Matczuk-Mazuś, Leszek Klepacki i Zygmunt Rola. Wiele im zawdzięczam.
W instytucjach zamawiających było podobnie jak u nas, w Urzędzie Miasta, zamówieniami zajmowali się pracownicy różnych komórek. Zespoły lub odrębne komórki ds. zamówień publicznych nie powstały tak od razu – od 1 stycznia 1995 r. W naszym samorządzie np. dopiero 1 maja 1997 r. zostałem oficjalnym zamówieniowcem, w randze koordynatora prezydenta miasta ds. zamówień publicznych. Byłem wówczas kierownikiem jednej z komórek organizacyjnych Urzędu Miasta, a powierzone mi obowiązki z zakresu zamówień publicznych były zadaniami dodatkowymi, realizowanymi bez dodatkowego wynagrodzenia.
Odczuwaliśmy wówczas wielką potrzebę kontaktu i dzielenia się skromnymi jeszcze doświadczeniami z oddelegowanymi do realizacji zamówień publicznych pracownikami innych jednostek. Stąd, kiedy tylko pojawiła się informacja, że powstało Ogólnopolskie Stowarzyszenie Konsultantów Zamówień Publicznych, natychmiast złożyłem akces o przystąpieniu i zostałem przyjęty.
Z uznaniem myślę o doktorze Marku Zelencie, inicjatorze utworzenia OSKZP, i trenerach UZP, którzy nie zmarnowali, jak to się modnie nazywa, potencjału ludzkiego. Idziemy razem już 20 lat i ciągle jesteśmy przekonani, że przed nami kolejne lata wzajemnej nauki, doskonalenia zamówieniowych umiejętności i współpracy, oraz kolejne jubileusze.
MZP: Ustawa o zamówieniach publicznych niby prosta, a jednak wydawała się i była trudna do realizacji.
Musimy wziąć pod uwagę to, że bardzo żywa była wówczas pamięć funkcjonowania przed 1989 r. nie tylko gospodarki, ale także administracji w warunkach scentralizowanej państwowej gospodarki nakazowo-rozdzielczej. Przechodzenie do gospodarki rynkowej, nie tylko w sferze praktycznych rozwiązań, ale także w sferze mentalnej było procesem bardzo trudnym, szczególnie dla jednostek sektora finansów publicznych – najpierw sektora rządowego, a następnie jednoszczeblowego samorządu. Dodatkowo jednostki te musiały wprowadzić i stosować system zamówień publicznych. My, ówcześni zamówieniowcy, musieliśmy sami nie tylko bardzo szybko uczyć się ustawy o zamówieniach publicznych, ale jak najszybciej i jak najprzystępniej przekładać tę wiedzę na język procedury przygotowania i przeprowadzenia postępowania.
Wielu osobom realizującym zadania budżetowe trudno było wytłumaczyć, że ich powinnością nie jest tak jak poprzednio wyłącznie dokonanie zamówienia, ale także jego wcześniejsze, poprawne udzielenie. Wielu udało się przekonać. Nieliczni, nieprzekonani, zmienili swoje postrzeganie dopiero po pierwszych kontrolach RIO, NIK i innych uprawnionych organów.
Zmorą pierwszej ustawy o zamówieniach publicznych był zakaz dzielenia zamówień połączony z zasadą, że każdy wydatek, nawet przysłowiowej złotówki lub 1 ecu, był zamówieniem publicznym.
Patrząc z perspektywy, należy stwierdzić, że trudność stosowania ustawy o zamówieniach wynikała nie tyle ze skomplikowanych przepisów, co z funkcjonowania do 1989 r. centralnie sterowanej gospodarki państwowej i wytworzonych w związku z tym ludzkich nawyków. Chińskie przysłowie mówi, że jak nie możesz kogoś pokonać, to się do niego przyłącz. Parafrazując je, kto próbował z ustawą o zamówieniach publicznych walczyć, temu jej stosowanie sprawiało duże trudności. Kto postanowił się z nią zaprzyjaźnić, temu było o wiele łatwiej. Postanowiłem z zamówieniami publicznymi się zaprzyjaźnić, co dało mi wiele satysfakcji w życiu zawodowym, pozwoliło pogłębić wiedzę, poznać nowych ludzi, podobnie jak ja zafascynowanych nowym zawodem zamówieniowca.
Z całą pewnością ustawa o zamówieniach publicznych ułatwiła nam dobre przygotowanie do wstąpienia do Unii Europejskiej, a następnie poprawne stosowanie unijnych dyrektyw.
MZP: Po dziesięciu latach funkcjonowania ustawy o zamówieniach publicznych zostało uchwalone i wdrożone Prawo zamówień publicznych. Miało rozwiązywać zamówieniowe problemy. Poprawiano je – nowelizując ponad 50 razy, a jednak ciągle jest trochę kulawe. Co Pana zdaniem jest trudne do realizacji według Pzp?
Zmorą pierwszej ustawy o zamówieniach publicznych był zakaz dzielenia zamówień połączony z zasadą, że każdy wydatek, nawet przysłowiowej złotówki lub 1 ecu, był zamówieniem publicznym
Polskie prawo zamówień jest w znacznym stopniu uwarunkowane przepisami unijnego prawa zamówień – dyrektyw, które muszą pogodzić różne systemy prawne, tradycje czy od lat ukształtowane zasady funkcjonowania administracji i gospodarki aż 28 europejskich państw. Nie bez znaczenia jest fakt, że w krajach starej Unii nie było 50-letniej przerwy w funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych, co z pewnością pozwoliło w tym czasie wytworzyć nieznane nam, niestosowane u nas mechanizmy gospodarcze. Dlatego musimy nadrabiać ten dystans, co może rodzić pewne – ale jestem przekonany, że tylko przejściowe – trudności w stosowaniu opartego na dyrektywach unijnych Prawa zamówień publicznych.
Rodzi się natomiast retoryczne pytanie, na ile występujące dzisiaj trudności w praktycznym stosowaniu Pzp wynikają z niedoskonałości samego prawa europejskiego, a na ile z takiej, a nie innej, krajowej implementacji.
MZP: W Urzędzie Miasta Chełm realizują Państwo wiele zamówień ze środków unijnych. Jak zorganizowany jest system zamówień publicznych? Jakim rygorom podlegają zamówienia poniżej 30 000 euro, a jakim zamówienia do progów unijnych? Jak realizowane są największe zamówienia?
Jednym z podstawowych fundamentów właściwego funkcjonowania systemu zamówień publicznych w samorządzie są odpowiednie wewnętrzne akty prawne obejmujące nie tylko sam urząd gminy, miasta, powiatu czy regionu, ale także podległe budżetowe jednostki organizacyjne.
W UM Chełm funkcjonuje od zawsze tzw. zdecentralizowany system udzielania zamówień publicznych. Systemem tym, poprzez stosowne zarządzenia prezydenta miasta, objęte są także wszystkie miejskie jednostki organizacyjne. „Prawą ręką” prezydenta w sprawach zamówień publicznych w mieście jest pełnomocnik ds. zamówień publicznych stojący na czele biura zamówień publicznych. Pełnomocnik i biuro pełnią funkcję prawno-organizacyjną, planistyczną, koordynacyjną i kontrolną. Do każdego zamówienia powoływana jest komisja przetargowa (odpowiednio pracownik lub grupa pracowników). Co do zasady, na czele komisji przetargowej stoi kierownik komórki organizacyjnej urzędu odpowiedzialny za realizację określonych zadań budżetowych. W każdej komisji przetargowej uczestniczy radca prawny. Wszystkie dokumenty przed wszczęciem postępowania, a następnie przed podjęciem przez prezydenta decyzji o sposobie rozstrzygnięcia postępowania, są opiniowane przez pełnomocnika prezydenta ds. zamówień publicznych.
Reżim postępowania rośnie wraz ze wzrostem wartości przedziału podprogowego. Zasady udzielania zamówień publicznych powyżej 30 000 euro, w tym także powyżej progów unijnych, określa (oprócz ustawy i rozporządzeń) odrębne zarządzenie prezydenta miasta.
Zasady udzielania zamówień do 30 000 euro określa stosowne zarządzenie prezydenta miasta, przy czym w przedziale tym wyróżnione są jeszcze trzy podprogi, a mianowicie do 2000 euro, od 2000 do 20 000 euro oraz od 20 000 do 30 000 euro. Reżim postępowania rośnie wraz ze wzrostem wartości przedziału podprogowego. Zasady udzielania zamówień publicznych powyżej 30 000 euro, w tym także powyżej progów unijnych, określa (oprócz ustawy i rozporządzeń) odrębne zarządzenie prezydenta miasta.
Przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków europejskich szczególną uwagę zwracamy na treść umów grantowych oraz wytycznych dotyczących realizacji poszczególnych pomocowych programów operacyjnych, przepisów o stosowaniu korekt finansowych ze względu na nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień, a także przepisów Pzp o kontroli uprzedniej.
MZP: Gdyby samorządowcy poprosili Pana o wymienienie kilku najważniejszych problemów związanych z nadzorowaniem zamówień publicznych – co by Pan powiedział? Jakich udzielił rad?
Przede wszystkim zachęciłbym kierowników instytucji zamawiających do inwestowania w wiedzę zamówieniową swoich pracowników i tworzenia własnych zamówieniowych komórek organizacyjnych, oczywiście na miarę i skalę codziennych potrzeb. Jeżeli natomiast, raz na jakiś czas, pojawi się potrzeba udzielenia zamówienia nietypowego lub o wielkiej wartości, zaproponował bym, aby rozważyli wsparcie własnych pracowników zespołem profesjonalistów. To, zwłaszcza przy zamówieniach współfinansowanych środkami europejskimi, może uchronić przed niebezpieczeństwem korekt finansowych oraz odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Jednym z podstawowych fundamentów właściwego funkcjonowania systemu zamówień publicznych w samorządzie są odpowiednie wewnętrzne akty prawne obejmujące nie tylko sam urząd gminy, miasta, powiatu czy regionu, ale także podległe budżetowe jednostki organizacyjne. Równie ważny jest właściwy nadzór nad funkcjonowaniem systemu i właściwe „przetłumaczanie” rocznych budżetów na język zamówień publicznych, tj. sporządzanie rocznych planów zamówień publicznych urzędów i podległych jednostek budżetowych.
Nowelizacja Pzp z dnia 22 czerwca 2016 r. zniosła wprawdzie formalny obowiązek sporządzania takich planów na rzecz rocznych planów postępowań o zamówienia publiczne, ale nie sposób sporządzić poprawny plan postępowań bez uprzedniego sporządzenia planów zamówień uwzględniających ustawowe zasady ustalania wartości zamówień publicznych. Proces realizacji zamówień publicznych to nie tylko przygotowywanie i przeprowadzanie postępowań, równie ważny jest także:
- proces wykonania zamówienia przez wybranego wykonawcę, na zasadach określonych w umowie, zgodnej z treścią najkorzystniejszej oferty,
- proces częściowego, a następnie końcowego rozliczenia zamówienia, w tym zapłaty dla wykonawcy, podwykonawców i dalszych podwykonawców,
- proces dochodzenia praw zamawiającego z tytułu gwarancji i rękojmi w okresie powykonawczym, objętym gwarancją i rękojmią.
Odrębną kwestią jest wybór rodzaju systemu udzielania zamówień publicznych u poszczególnych zamawiających. W jednostkach zamawiających w Polsce występują głównie dwa rodzaje systemów:
- system zdecentralizowany, oparty na osobie, zespole lub komórce koordynacyjno-kontrolno-nadzorczej oraz doraźnych komisjach przetargowych,
- system scentralizowany, oparty na jednej stałej komisji przetargowej, do której zapraszani są, w zależności od postępowania, właściwi pracownicy merytoryczni – przy czym dominujące są systemy zdecentralizowane. Nie oznacza to, że systemy scentralizowane są gorsze.
MZP: Aktualnie są dwa gorące tematy w zamówieniach publicznych: kontrola udzielanych zamówień i przygotowanie projektu nowej ustawy. Co by Pan radził – w jakim kierunku powinny iść zmiany?
Kontrole są wpisane w funkcjonowanie każdego państwa oraz stanowią ważny element wdrażania i stosowania stanowionego prawa. Profesjonalne kontrole stanowią ważny element konsultacyjno-doradczy czy wręcz szkoleniowy dla kontrolowanej jednostki.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych prowadzi kontrole doraźne z urzędu oraz na wniosek, a także kontrole uprzednie największych projektów (ponad 10 000 000 euro na dostawy i usługi oraz ponad 20 000 000 euro na roboty budowlane) współfinansowanych ze środków UE. Uważam, że wszystkie ww. rodzaje kontroli są pożyteczne, a kontrole uprzednie szczególnie przydatne. Pozwalają bowiem aplikować środki europejskie, przy zmniejszonym do minimum ryzyku naliczenia korekt finansowych. Należałoby rozważyć, czy w szczególności dla robót budowlanych nie obniżyć progu kontroli uprzednich do wartości wynikających z przepisów art. 11 ust. 8 Pzp.
Jeżeli chodzi o nową ustawę, uważam, że jej projekt winien być projektem rządowym, a nie poselskim. Po pierwsze dlatego, że mógłby być przygotowany przez centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach zamówień publicznych; po drugie przeszedłby pełną procedurę konsultacji, dyskusji i uzgodnień z udziałem zainteresowanych środowisk.
Będąc obserwatorem oraz bezpośrednim uczestnikiem wielu przedsięwzięć realizowanych przez Urząd Zamówień Publicznych, w szczególności z osobistym udziałem pani prezes Małgorzaty Stręciwilk, jestem przekonany, że prace nad nową ustawą zostaną poprowadzone we właściwym kierunku.
MZP: Słyszałam Pana wypowiedź dotyczącą zbędnych utrudnień, które wprowadza Pzp. Nie była to wypowiedź oficjalna, była to kuluarowa dyskusja na spotkaniu ekspertów zamówień publicznych. Wydawała mi się jednak na tyle ciekawa, że chciałabym Pana zachęcić…
Jeżeli chodzi o nową ustawę, uważam, że jej projekt winien być projektem rządowym, a nie poselskim. Po pierwsze dlatego, że mógłby być przygotowany przez centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach zamówień publicznych; po drugie przeszedłby pełną procedurę konsultacji, dyskusji i uzgodnień z udziałem zainteresowanych środowisk.
Skorzystam z Pani zachęty i jako głos w dyskusji poddam pod rozwagę uwzględnienie przy pisaniu nowej ustawy następujących kwestii, aby:
- ustawa Pzp uwzględniała treści unijnych dyrektyw zamówieniowych tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne; tam, gdzie to możliwe, pożądane byłoby stosowanie rozwiązań spójnych z polskim systemem prawnym; nade wszystko tam, gdzie to tylko możliwe, należy zachować wykształcone w kraju, w 22-letnim już okresie funkcjonowania systemu zamówień publicznych, dobre praktyki; rządowy, samorządowy i sektorowy portfel zamówień publicznych, udzielanych w efektywnych i transparentnych postępowaniach, winien służyć skutecznemu zaspokajaniu potrzeb publicznych, społecznych i gospodarczych, a także rozwojowi kraju i przedsiębiorczości;
- nie stosować rozwiązań powodujących, że w dziedzinie zamówień publicznych będziemy bardziej unijni niż sama Unia Europejska – przykładem niech będzie polski, co najmniej 90% próg dochodowy rządowych i samorządowych spółek prawa handlowego z portfela zleceń właściciela, umożliwiający udzielanie im przez właściciela tzw. zamówień in-house, wobec 80% progu unijnego;
- zakazem stosowania jedynego kryterium cenowego objąć także zamówienia sektorowe; w zamówieniach sektorowych, bardziej niż w innych zamówieniach, istotne są elementy kosztów w całym okresie życia przedmiotu zamówienia, elementy jego jakości, energochłonność czy wpływ na środowisko naturalne; usługi świadczone przez podmioty sektorowe w sposób istotny wpływają na koszty funkcjonowania gospodarstw domowych i prowadzenia działalności gospodarczej;
- zamawiający miał instrumenty zapewniające, by cechy podmiotowe wybranego wykonawcy (własne lub udostępnione przez inne podmioty), a także wskazanej przez niego kadry specjalistycznej, nie mogły być przez tego wykonawcę zmieniane (pogarszane) na którymkolwiek z etapów realizacji przedmiotu zamówienia;
- na etapie realizacji zamówienia postanowienia art. 90 Pzp mogłyby mieć odpowiednie zastosowanie także do cen tych części zamówienia, których wykonanie wykonawca powierza podwykonawcom; nie należą bowiem do rzadkości przypadki, gdy wykonawca wygrywający postępowanie z ceną na granicy 30%, o której mowa w art. 90 Pzp, powierza następnie wykonanie tych części zamówienia za cenę znacznie niższą od zaoferowanej przez siebie;
- aby – na ile to możliwe – odciążyć zamawiającego od dbałości o interes prawny podwykonawców i dalszych podwykonawców; w polskim systemie prawnym jest wiele skutecznych instrumentów prawnych pozwalających odpowiedzialnym podwykonawcom i dalszym podwykonawcom zadbać samemu o swój interes prawny; przy dostawach i usługach może to być np. system gwarancji i poręczeń bankowych lub ubezpieczeniowych, albo prawo wekslowe, a przy robotach budowlanych także przepisy o gwarancji zapłaty za roboty budowlane; zamawiający, w szczególności przy bardzo dużych zamówieniach na liniowe roboty budowlane, ma ograniczone możliwości wychwycenia na placu budowy tych podwykonawców i dalszych podwykonawców, którzy nie posiadają zaakceptowanych umów z wykonawcą; praktyka obfituje w przykłady współudziału podwykonawców w realizacji zamówienia publicznego nawet bez jakiejkolwiek umowy z wykonawcą; w skrajnych przypadkach może to przybierać formę celowej zmowy służącej wyegzekwowaniu od zamawiającego podwójnej zapłaty na podstawie honorowanej przez sądy tzw. domniemanej zgody.
Nie stosować rozwiązań powodujących, że w dziedzinie zamówień publicznych będziemy bardziej unijni niż sama Unia Europejska – przykładem niech będzie polski, co najmniej 90% próg dochodowy rządowych i samorządowych spółek prawa handlowego z portfela zleceń właściciela, umożliwiający udzielanie im przez właściciela tzw. zamówień in-house, wobec 80% progu unijnego.
Wymienione propozycje, moim zdaniem, powinny w pewnym stopniu rozwiązać rozpoznane już problemy wynikające z obowiązującej ustawy Pzp. Nie unikajmy jednak dyskusji, im więcej w debacie wypowiedzi zamówieniowych teoretyków i praktyków, tym większa szansa na dobre i stabilne prawo.
Na ile to możliwe – odciążyć zamawiającego od dbałości o interes prawny podwykonawców i dalszych podwykonawców; w polskim systemie prawnym jest wiele skutecznych instrumentów prawnych pozwalających odpowiedzialnym podwykonawcom i dalszym podwykonawcom zadbać samemu o swój interes prawny.
MZP: I przy tak skonstruowanej ustawie będziemy pracowali w zamówieniach co najmniej następne 22 lata.
Serdecznie życzę tego sobie, Koleżankom i Kolegom ze Stowarzyszenia, a także wszystkim Zamawiającym, Wykonawcom i Dziennikarzom specjalizującym się w zamówieniach publicznych.
