Dołącz do czytelników
Brak wyników

Raport Sowarzyszenia Prawa Zamówień Publicznych

28 maja 2018

NR 159 (Styczeń 2018)

Środki ochrony prawnej w krajach UE

0 227

Skuteczny system środków ochrony prawnej w sprawach z zakresu zamówień publicznych powinien stanowić dopełnienie przepisów dotyczących procedur ich udzielania. Bez tego rzeczywiste otwarcie rynków krajowych na konkurencję w ramach Unii Europejskiej może być niemożliwe – napisano w raporcie. 

Stowarzyszenie Prawa Zamówień Publicznych, jak wynika z informacji zawartej na stronie
www.stowarzyszeniepzp.pl, zostało utworzone 3 lutego 2017 r. przez 11 adwokatów i radców prawnych specjalizujących się w tematyce zamówień publicznych, partnerstwa publiczno-prywatnego oraz koncesji na roboty budowlane. Celem Stowarzyszenia PZP jest wymiana i upowszechnianie wiedzy z zakresu szeroko rozumianego aprawa zamówień publicznych, w tym czerpanie z najlepszych wzorów międzynarodowych oraz promowanie zasad etyki zawodowej wśród osób zajmujących się tą dziedziną prawa. Stowarzyszenie ma być również platformą, która pozwoli na czynny udział środowiska prawników w debacie publicznej dotyczącej systemu zamówień publicznych oraz praktyki stosowania odpowiednich przepisów1.

Pierwszą pracą przedstawioną przez Stowarzyszenie PZP jest raport w sprawie funkcjonowania środków ochrony prawnej w krajach UE. Niezwykle przydatna informacja, szczególnie teraz, kiedy trwają prace nad nową ustawą – Prawo zamówień publicznych. Obszerne fragmenty tego raportu zamieszczamy poniżej, zachęcając wszystkich zainteresowanych do skorzystania z informacji zawartych na stronie Stowarzyszenia PZP.

Raport Stowarzyszenia PZP powstał na podstawie odpowiedzi na 29 pytań zawartych w ankiecie, która została wysłana przez członków Stowarzyszenia do kancelarii prawnych z 27 państw członkowskich Unii Europejskiej2. Zależało nam na tym – napisali we wstępie do raportu Paweł Bogdanowicz, Wojciech Hartung i Anna Szymańska – aby miał on jak najbardziej praktyczny wymiar, stąd obok pytań o istniejące w danym porządku rozwiązania prawne zapytaliśmy również o ich funkcjonowanie w praktyce.

Dyrektywa odwoławcza

Problematyka środków ochrony prawnej była przedmiotem niedawnej oceny Komisji Europejskiej, która w styczniu 2017 r. przedłożyła sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady.

Ważne!

Komisja uznała, że nie ma potrzeby zmiany dyrektywy odwoławczej, konieczne jest natomiast usunięcie pewnych niedoskonałości w jej funkcjonowaniu oraz dążenie do większej konwergencji systemów środków odwoławczych w państwach członkowskich.

W sprawozdaniu napisano: (…) nie istnieje obecnie żaden ogólnounijny system monitorowania i oceny środków odwoławczych w państwach członkowskich. Danych dotyczących postępowań odwoławczych w sprawach zamówień publicznych powyżej progów unijnych nie gromadzi się, w poszczególnych państwach członkowskich, w sposób uporządkowany, spójny i systematyczny, który umożliwiłby analizowanie otrzymanych wyników w zautomatyzowany i łatwo porównywalny sposób. Z tego powodu właściwy pomiar lub szacunek skutków dyrektyw dotyczących środków odwoławczych jest trudny i wymaga podjęcia dodatkowych działań (np. jednorazowego zgromadzenia danych i ręcznej analizy (...)3.

Prawo do kontroli – proponowane zmiany

Słowo wstępne, wprowadzające do raportu Stowarzyszenia PZP napisał dr hab. Henryk Nowicki – kierownik Katedry Publicznego Prawa Gospodarczego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Zwrócił m.in. uwagę, że:

(…) Jednym z kluczowych zagadnień związanych z funkcjonowaniem systemu zamówień publicznych jest zagwarantowanie wykonawcom prawa do kontroli działań podmiotu prowadzącego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego.

Autorzy raportu przedstawili wyniki przeprowadzonej analizy funkcjonowania środków ochrony prawnej w państwach Unii Europejskiej. Poprawność warsztatowa i wysoki poziom merytoryczny przeprowadzonej analizy powoduje, że wywodzone wnioski mają zarówno teoretyczny, jak i praktyczny wymiar. (…) Przygotowane i zadane pytania dotyczą najważniejszych zagadnień funkcjonowania tej części systemu prawa zamówień publicznych, która określa kolejne etapy postępowania w ramach korzystania ze środków ochrony prawnej. Zdecydowanie pozytywnie należy ocenić objęcie badaniem zarówno zamówień publicznych, jak i koncesji.

Na szczególną uwagę – zdaniem dra hab. Henryka Nowickiego – zasługują zaproponowane przez autorów rekomendacje dla Polski. Podstawowym jednak walorem raportu jest wpisanie się jego publikacji w toczący się proces przygotowania nowej ustawy regulującej zamówienia publiczne.

Wartymi rozważenia i uwzględnienia w toku prac legislacyjnych są również wnioski dotyczące samego postępowania i wprowadzenia dodatkowych obowiązków i uprawnień uczestników procesu odwoławczego i postępowania skargowego.

Uwagi dotyczące raportu

Raport Stowarzyszenia PZP obejmuje analizę funkcjonowania środków ochrony prawnej dotyczących postępowań powyżej progów unijnych, objętych dyrektywą 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE.

Omawia tylko środki ochrony prawnej dotyczące postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, wyłączając, co do zasady, środki odszkodowawcze. Został przygotowany według stanu na 31 sierpnia 2017 r.

W raporcie zwrócono uwagę na wiele autonomicznych i odrębnych systemów ochrony prawnej, które pomimo harmonizacji na poziomie dyrektywy odwoławczej różnią się między sobą w dość istotny sposób. Napisano m.in.:

0 ile utrzymanie odrębności proceduralnych w ramach poszczególnych porządków prawnych państw członkowskich jest naturalne z uwagi na różnorodność tradycji prawnych, o tyle powstaje pytanie, czy istniejące w dyrektywie odwoławczej rozwiązania nie wymagają jednak pewnych modyfikacji i uzupełnień. Nawet jeżeli nie miałyby one prowadzić do wprowadzenia obowiązkowych rozwiązań w prawie krajowym, to mogłyby być przewidziane na poziomie unijnym jako rozwiązania fakultatywne. Podobne mechanizmy zostały przecież wprowadzone w dyrektywach dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych.

Organy pierwszej instancji

Sprawy z zakresu zamówień publicznych stają się coraz bardziej skomplikowane, z tego powodu wymagają szerokiej i merytorycznej wiedzy zarówno z zakresu prawa, jak i innych dziedzin, w tym przede wszystkim technicznej i ekonomicznej. Sprawia to, że konieczna jest coraz większa profesjonalizacja organów odwoławczych.

Ważne!

Jednym z instrumentów, z jednej strony usprawniającym, z drugiej profesjonalizującym proces odwoławczy, mogłoby być powołanie w pierwszej instancji odrębnych i wyspecjalizowanych organów, w których obok prawników zasiadaliby eksperci z innych obszarów (niekoniecznie z prawem głosu, ale z uprawnieniami doradczymi i konsultacyjnymi). Osiągnięciu tego celu służyć mogłoby także stworzenie wyspecjalizowanych wydziałów w ramach istniejących struktur sądowych.

Postulat ten wiąże się z innymi dotyczącymi zarówno szybkości, jak i efektywności w rozpatrywaniu spraw w pierwszej instancji (okres standstill dotyczy – przynajmniej zgodnie z dyrektywami odwoławczymi – tego etapu). Wyodrębnienie specjalistycznego organu, który zajmowałby się jedynie sprawami z zakresu zamówień publicznych (lub również konkurencji), pozwoliłoby na sprawniejsze orzekanie.

Ze zgromadzonych w ramach raportu informacji wynika, że w niektórych krajach liczba spraw rozpatrywanych w pierwszej instancji jest bardzo duża i przekracza 2500 (Polska), 1200 (Chorwacja, Hiszpania) lub jest niewiele mniejsza niż 1000 (Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy). W tych państwach w pierwszej instancji orzeka wyspecjalizowany organ. Wyodrębnienie organu odwoławczego nie zagwarantuje jednak wysokiego poziomu i sprawnego orzekania. Jest on w znacznym stopniu uzależniony od kwalifikacji osób w nim zasiadających, a także ich liczby oraz ewentualnego wsparcia eksperckiego.

W UE dominuje trzyosobowy system rozstrzygania spraw w pierwszej instancji obok – także popularnego – rozwiązania jednoosobowego. W Polsce zasadniczo odwołanie rozpoznaje Krajowa Izba Odwoławcza w składzie jednoosobowym, z wyjątkiem sytuacji gdy Prezes Izby zarządzi rozpoznanie sprawy w składzie trzyosobowym ze względu na jej szczególną zawiłość lub precedensowy charakter.

Ważne!

Jednoosobowy skład organu pierwszej instancji z jednej strony przyczynia się do szybszego rozpoznawania spraw oraz niwelowania opóźnień z tym związanych, co stanowi jeden z priorytetów Unii Europejskiej. Z drugiej jednak strony to wieloosobowe panele umożliwiają wymianę i ścieranie się poglądów osób w nich zasiadających, a przez to wszechstronne, efektywne i obiektywne rozpoznanie sprawy.

Te cechy środków ochrony prawnej stanowią filar dyrektywy odwoławczej, przyczyniając się do ujednolicania orzecznictwa.

Biorąc pod uwagę specyfikę rynku polskiego oraz z przyczyn wskazanych powyżej, warto rozważyć obligatoryjny trzyosobowy skład Izby w niektórych sprawach (np. w sprawach o wartości przekraczającej progi unijne) lub częstsze korzystanie z prerogatywy zarządzenia rozpoznania sprawy w takim składzie (obecnie co piąta sprawa jest rozpatrywana w takim składzie).

Biegli

Powoływanie biegłego w postępowaniach odwoławczych w Polsce występuje marginalnie, mimo że sprawy niejednokrotnie wymagają wiadomości specjalistycznych. Polska nie jest odosobnionym przypadkiem, bowiem jak wynika z raportu, nie jest to powszechna praktyka w większości krajów Unii Europejskiej (chociaż niekiedy eksperci zasiadają w samym organie rozpoznawczym lub działają w jego strukturach). Z uwagi na profesjonalizację procedur odwoławczych rodzi się postulat większej dostępności wsparcia eksperckiego.

Główną przeszkodą w usprawnieniu tego elementu systemu jest przedłużenie postępowania, niejednokrotnie o kilka miesięcy. W tym kontekście być może pomocne mogłyby okazać się rozwiązania z niektórych państw, np. instytucja stałych ekspertów z różnych dziedzin, w tym ekonomicznych i technicznych.

Kontradyktoryjność postępowania. Rozprawa

Optymalnym rozwiązaniem wydaje się natomiast funkcjonujący w Polsce system kontradyktoryjnych ustnych, obowiązkowych rozpraw przed Izbą, wzmocniony pisemnością samego odwołania i możliwością składania pism procesowych oraz wnioskowania środków dowodowych w trakcie postępowania (w odróżnieniu od czysto pisemnej, gabinetowej procedury występującej w niektórych ustawodawstwach).

Ważne!

Warto zastanowić się nad wprowadzeniem mechanizmów prawnych zwiększających uporządkowanie i sprawny przebieg postępowania, zwłaszcza w dużych, skomplikowanych sprawach, gdzie często wymiana pism procesowych następuje na rozprawie.

Zasadne wydaje się wprowadzenie obowiązku przekazywania stronom i uczestnikom postępowania pism procesowych (w szczególności odpowiedzi na odwołanie) w określonym terminie (przed rozprawą) nawet kosztem wydłużenia terminu jej wyznaczenia. Pozwoliłoby to z jednej strony na pełniejsze przygotowanie się zarówno uczestników, jak i członków Izby do rozprawy, z drugiej przyspieszyłoby i usprawniło jej przebieg.

Rejestracja rozpraw

Należy postulować wprowadzenie możliwości nagrywania rozpraw przez organ pierwszej instancji za pomocą dźwięku lub obrazu, co umożliwiłoby wierne odzwier...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy