Wady programów funkcjonalno-użytkowych

W opisie przedmiotu zamówienia zamawiający powinien zamieścić:

• charakterystyczne parametry określające wielkość obiektu lub zakres robót budowlanych;
• aktualne uwarunkowania wykonania przedmiotu zamówienia;
• ogólne właściwości funkcjonalno-użytkowe;
• szczegółowe właściwości funkcjonalno-użytkowe wyrażone we wskaźnikach powierzchniowo kubaturowych ustalone zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836:1997 „Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych”, jeżeli wymaga tego specyfika obiektu budowlanego, w szczególności:
  • powierzchnie poszczególnych pomieszczeń wraz z określeniem ich funkcji,
  • wskaźniki powierzchniowo-kubaturowe, w tym wskaźnik określający udział powierzchni ruchu w powierzchni netto,
  • inne powierzchnie, jeśli nie są pochodną powierzchni użytkowej opisanych wcześniej wskaźników,
  • określenie wielkości możliwych przekroczeń lub pomniejszenia przyjętych parametrów powierzchni i kubatur lub wskaźników.

Obok części opisowych PFU powinien zawierać część informacyjną, która obejmuje:

• dokumenty potwierdzające zgodność zamierzenia budowlanego z wymaganiami wynikającymi z odrębnych przepisów;
• oświadczenie zamawiającego stwierdzające jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• przepisy i normy prawne związane z projektowaniem i wykonaniem zamierzenia budowlanego;
• inne posiadane informacje i dokumenty niezbędne do zaprojektowania robót budowlanych, w szczególności:
  • kopię mapy zasadniczej,
  • wyniki badań gruntowo-wodnych na terenie budowy na potrzeby posadowienia obiektów,
  • zalecenia konserwatora zabytków,
  • inwentaryzację zieleni,
  • dane dotyczące zanieczyszczeń atmosfery do analizy ochrony powietrza oraz posiadane raporty, opinie lub ekspertyzy z zakresu ochrony środowiska,
  • pomiary ruchu drogowego, hałasu i innych uciążliwości,
  • inwentaryzację lub dokumentację obiektów budowlanych, jeżeli podlegają one przebudowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, rozbiórkom lub remontom w zakresie architektury, konstrukcji, instalacji i urządzeń technologicznych, a także wskazania zamawiającego dotyczące zachowania urządzeń nadziemnych i podziemnych oraz obiektów przewidzianych do rozbiórki i ewentualne uwarunkowania tych rozbiórek,
  • porozumienia, zgody lub pozwolenia oraz warunki techniczne i realizacyjne związane z przyłączeniem obiektu do istniejących sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, energetycznych i teletechnicznych oraz dróg samochodowych, kolejowych lub wodnych,
  • dodatkowe wytyczne inwestorskie i uwarunkowania związane z budową i jej przeprowadzeniem.

Zawartość merytoryczna PFU wynika wprost z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego.

Opracowanie PFU

Przepisy są jasne i czytelne, lecz przygotowanie materiałów zgodnie z tymi wymogami może przysparzać pewnych trudności. Zagłębiając się w temat i uszczegóławiając opis przedmiotu zamówienia, zawsze trzeba mieć na uwadze, w jakim celu sporządza się PFU i czemu ma służyć, jakie mogą wyniknąć konsekwencje z wadliwości jego opracowania.

W opisywanym przypadku PFU jest podstawą do złożenia oferty przez wykonawców w postępowaniu przetargowym na „zaprojektuj i wybuduj”, w której przedstawiają termin wykonania zamówienia oraz wysokość wynagrodzenia.

Jeżeli PFU będzie wadliwie przygotowany z powodu zbyt ogólnikowego opisu przedmiotu zamówienia, niepoparty wstępnymi ekspertyzami i opiniami, można spodziewać się, że w postępowaniu spłyną oferty z dużą różnicą wynagrodzeń.

Zamawiający może otrzymać oferty z wysokimi cenami, w przypadku gdy wykonawcy będą ostrożni, a doświadczenie w realizacji podobnych inwestycji podyktuje im konieczność przewidzenia ryzyka, szczególnie w przypadku robót remontowych, lub też z niskimi, jeżeli nie docenią oni zakresu zamówienia opisanego z niską szczegółowością.

Najlepiej przedstawić tę problematykę na kilku przykładach, które obrazują, w jaki sposób brak precyzji w opisie przedmiotu zamówienia sporządzonym przez zamawiającego, a także pobieżne zapoznanie się wykonawców z tym dokumentem może wpłynąć na proces inwestycyjny i powstanie sporu pomiędzy stronami.

Przykład 1

W opisie przedmiotu zamówienia załączonym do SIWZ zamawiający przedstawił zakres opracowania: (…) Przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie, przebudowa i kompleksowy remont szkoły. Przebudowa budynku dotyczy zmiany układu funkcjonalnego pomieszczeń na parterze a kompleksowy remont dotyczy wszystkich pomieszczeń budynku (odnowienie ścian, sufitów, posadzek, wymiana stolarki) na pierwszym i drugim piętrze, nieobjętych przebudową na parterze.

Po wykonaniu projektu wykonawca przystąpił do prac budowlanych. Przy pracach malarskich na kondygnacjach nieobjętych przebudową okazało się, że tynki są bardzo niskiej jakości i po nałożeniu farby zaczynają odspajać się od podłoża i odpadać. Wobec tego faktu wykonawca zmuszony został do usunięcia starych i położenia nowych tynków. Uznając, że roboty te wykraczają poza zakres zamówienia, ponieważ w PFU zamawiający nie podkreślił konieczności skucia starych tynków, zażądał od zamawiającego dodatkowego wynagrodzenia.

W efekcie powstał spór, który można rozstrzygnąć jedynie poprzez analizę w sposób literalny zapisów PFU.

Należy zauważyć, że zamawiający posłużył się zwrotem „kompleksowy remont”. Kompleksowy, co oznacza obejmujący całość elementów, a nie tylko ich fragment. Dalej używa zwrotu „odnowienie”, co według słownika synonimów języka polskiego oznacza renowację, restaurację, regenerację, remont, rekonstrukcje. Tak więc zamawiający użył synonimu słowa remont.

Z kolei remont, według art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), oznacza: wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Odnosząc to sformułowanie do „odnowienia ścian”, należy przyjąć, że wyremontowane (odnowione) ściany powinny mieć wygląd nowych ścian (mają wyglądać, jakby były zrobione od nowa). Trudno sobie zatem wyobrazić odnowienie ścian polegające na pomalowaniu odpadających tynków.

Zamawiający w opisie przedmiotu zamówienia nie oczekiwał odnowienia tynków, ale traktował to zagadnienie szerzej, oczekując odnowienia ścian, na co, w przypadku większych zniszczeń, może składać się szereg czynności.

PFU jest podstawą do złożenia oferty przez wykonawców w postępowaniu przetargowym na „zaprojektuj i wybuduj”, w której przedstawiają termin wykonania zamówienia oraz wysokość wynagrodzenia

Tymczasem wykonawca uznał, że odnowienie ścian (synonim remontu) to jedynie naprawa pęknięć, uzupełnienie niedużych ubytków tynków oraz gipsowanie i malowanie ścian.

Takie stwierdzenie jest nieuprawnione i niepoparte żadnym argumentem. Tymczasem w Katalogu Nakładów Rzeczowych (KNR 4-01) stanowiącym podstawę kalkulacji budowlanych robót remontowych można znaleźć informacje, na czym polegają prace remontowe.

Nadmienić należy, że podobnie jak i inne KNR-y, nie jest on katalogiem obligatoryjnym, lecz z braku innych podstaw stosowanym nadal w kalkulacjach kosztorysowych. W punkcie 4 – Zasady przedmiarowania do rozdziału 07 – Roboty tynkowe.

Po analizie zastosowanych w postępowaniu pojęć należy odnieść się do strony prawnej zagadnienia.

Wizja lokalna pozwalająca ocenić ogólny stan obiektu oraz wiedza dotycząca roku budowy obiektu (połowa lat 70. XX w.), świadomość kilkudziesięcioletniego okresu użytkowania obiektu, świadomość niskiej jakości materiałów budowlanych oraz niskiego poziomu usług budowlanych z tamtego okresu, świadomość istnienia przestarzałych rozwiązań funkcjonalnych i technicznych, które miały być, w trakcie realizacji zamówienia, dostosowane do obowiązujących przepisów to elementy, na podstawie których wykonawca mógł wyrobić sobie pogląd co do ryzyka związanego z przystąpieniem do postępowania przetargowego, oszacowaniem ceny i wykonaniem przedmiotu zamówienia. Stwierdzenie to dotyczy również remontu ścian. Warto zauważyć, że pozostali wykonawcy ocenili ryzyko na wyższych poziomach niż wybrana firma.

Prawdopodobnie nic nie stało na przeszkodzie ponownej wizji lokalnej, gdyby którykolwiek z oferentów wystąpił z taką propozycją, czy też złożeniu dodatkowych pytań zamawiającemu przed ostatecznym sformułowaniem oferty.

Wykonawca nie skorzystał z takich możliwości, uznając że wiedza, którą posiada, wystarczy do sporządzenia oferty. Dał temu wyraz w zawartej umowie, w której stwierdził, że: uzyskał od zamawiającego wszystkie informacje, które mogłyby mieć wpływ na określenie ryzyk związanych z realizacją inwestycji oraz na prawidłowe ustalenie zakresu prac i wysokości wynagrodzenia.

Oświadczył ponadto, że: zapoznał się szczegółowo ze wszystkimi założeniami inwestycji i dokumentami posiadanymi przez zamawiającego. Wyżej wymienione informacje i dokumenty określają przedmiot niniejszej umowy w sposób wystarczający i gwarantujący jej wykonanie w całości bez konieczności uzupełnień i ponoszenia przez zamawiającego jakichkolwiek dodatkowych kosztów.

W kolejnym paragrafie umowy potwierdził, że: roboty konieczne do wykonania celem właściwego zrealizowania przedmiotu umowy, a nieprzewidziane w dokumentacji projektowej opracowanej przez wykonawcę, zostaną wykonane w ramach kwoty ryczałtowej, o której mowa w ust. 1.

Przykład 2

W PFU zamawiający podał, że w remontowanym obiekcie mają być wykonane tynki III kategorii. Wykonawca, jak twierdzi, wykonał tynki IV kategorii, ponieważ były w tak złym stanie, że należało je wzmocnić. Z tego tytułu domaga się dodatkowego wynagrodzenia.

To zagadnienie jest bardziej złożone, niż się wydaje, i wymaga krótkiego wprowadzenia.

Kategorie tynków, m.in. III i IV, wynikały z normy PN-70/B-10100, która została wycofana. Wycofanie tej normy było koniecznością, ponieważ po blisko 50 latach od jej wydania technologie tynkarskie gruntownie się zmieniły.

Zamawiający opisał tynki, posługując się starą nomenklaturą: tynk III kategorii – według normy był to tynk trójwarstwowy zatarty packą na ostro.

Wykonawca posłużył się również starą nomenklaturą: tynk IV kategorii – według normy był to tynk trójwarstwowy gładko zatarty packą.

Według normy tynk kategorii III od IV różnił się tylko wykończeniem ostatniej warstwy, które absolutnie nie wpływa na poprawę stanu technicznego ściany, jak sugerował wykonawca, a stanowi jedynie element jej wykończenia.

Wykonawca, jak twierdził, wykonał tynk IV kategorii. Jest to niemożliwe wobec faktu, że tynk IV kategorii był tynkiem trójwarstwowym według wycofanej już normy, a wykonawca zastosował nowoczesny tynk gipsowy maszynowy lekki (Baumit Ratio Glatt L), który kładzie się najczęściej jednowarstwowo. Do tynków maszynowych wykonywanych według nowych technologii wycofana norma nie ma żadnego odniesienia.

Reasumując, wykonawca w miejsce tynku kategorii III według starej nomenklatury wykonał tynk jednowarstwowy, gipsowy maszynowy lekki, który nie podlega „kategoryzacji” według zdezaktualizowanej normy PN-70/B-10100. Zastosowanie tego rodzaju tynku było koniecznością, ponieważ obecnie nie stosuje się generalnie tynków w standardach lat 70.

Tynki gipsowe maszynowe są powszechnie stosowane z uwagi na łatwość aplikacji, mniejszą pracochłonność, większy komfort przy nakładaniu, mniejsze koszty, wyższą jakość wierzchniej warstwy.

Przykład 3

W PFU zamawiający przedstawił schematy układu funkcjonalnego, zastrzegając, że stanowią one: koncepcję przykładową służącą do wstępnego określenia zakresu prac projektowych i budowlanych. Zadaniem wykonawcy jest zaproponowanie własnego autorskiego projektu na podstawie wskazówek zamieszczonych w załącznikach do umowy, a który spełni oczekiwania zamawiającego.

Jak wynika z ogłoszenia, załączona do PFU koncepcja była przykładowa i wykonawca musiał się liczyć z koniecznością jej dostosowania do obowiązujących przepisów oraz wynikających z nich wskaźników powierzchniowych, kubaturowych itd., a co za tym idzie – ze zmianami w wyjściowych schematach.

Musiał mieć również na uwadze to, że zamawiający będzie czynił ewentualne korekty podczas procesu projektowania, gdyż czynne uczestnictwo zamawiającego w projektowaniu jest naturalne. Zadanie wykonywane jest bowiem dla niego i to on będzie korzystał z niego przez dłuższy okres. Potwierdzeniem tego stanowiska jest paragraf umowy stanowiący, że: wykonawca zobowiązany jest do organizowania na bieżąco konsultacji roboczych z zamawiającym w celu uściślenia przyjętych rozwiązań projektowych.

Ten zapis świadczy jednoznacznie, że wykonawca miał świadomość konieczności dostosowywania rozwiązań projektowych do potrzeb zamawiającego.

Podobne zagadnienie było tematem analizy prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Olsztynie I Wydział Cywilny – sygn. akt: I C 323/ 14, który stwierdził m.in.: (…) przy realizacji inwestycji w modelu „zaprojektuj i wybuduj” program funkcjonalno-użytkowy nie może być utożsamiany z projektem budowlanym, a stanowi jedynie wstęp do jego opracowania przez wykonawcę. (…) Dopiero przygotowanie projektu budowlanego przez wykonawcę pozwoli w sposób ostateczny i wiążący dookreślić wszystkie parametry techniczne obiektu i zweryfikować poprawność założeń przyjętych w programie funkcjonalno-użytkowym. Oznacza to, że niekiedy może powstać potrzeba dokonania korekty parametrów przyjętych w programie funkcjonalno-użytkowym. Odmiennie bowiem niż w przypadku robót budowlanych prowadzonych na podstawie projektu budowlanego, w zamówieniu realizowanym w modelu „zaprojektuj i wybuduj” to na wykonawcy ciąży odpowiedzialność względem zamawiającego za osiągnięcie efektu końcowego w postaci wybudowania obiektu spełniającego wymogi zamawiającego opisane w programie funkcjonalno-użytkowym.

Przykład 4

Jednym z podstawowych założeń związanych z przebudową i remontem urzędu było dostosowanie obiektu do obowiązujących przepisów, co wielokrotnie podkreślał zamawiający w ogłoszeniu o postępowaniu przetargowym. W związku z tym urząd jest obiektem użyteczności publicznej przebudowa musiała uwzględniać możliwość korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne.

Wiedział o tym zamawiający i w PFU przewidział montaż platformy lub pochylni dla osób niepełnosprawnych. Ten nowy element budowlany musiał być funkcjonalnie powiązany ze schodami zewnętrznymi, a konkretnie ze spocznikiem. W procesie projektowania zamawiający podjął decyzję o zmniejszeniu (zwężeniu) spocznika schodów w celu dostosowania ich do korzystania przez osoby niepełnosprawne wysiadające z podnośnika, co zostało wpisane do protokołu ze spotkania zamawiającego z wykonawcą.

Jeżeli PFU będzie wadliwie przygotowany poprzez zbyt ogólnikowy opis przedmiotu zamówienia, niepoparty wstępnymi ekspertyzami i opiniami, można spodziewać się, że w postępowaniu spłyną oferty z dużą różnicą wynagrodzeń.

Fakt ten został wykorzystany przez wykonawcę, który stwierdził, że w przedmiotowym przypadku była to decyzja inwestora prowadząca do powstania robót zamiennych.

Przykład 5

Zamawiający w PFU podał, że gruntownej przebudowie w budynku 11-kondygnacyjnym będącym budynkiem użyteczności publicznej ma podlegać instalacja hydrantowa, oczywiście z dostosowaniem do obowiązujących przepisów. Nie zaznaczył jednak, że konieczne będzie wybudowanie zbiornika przeciwpożarowego. Ten fakt wykorzystał wykonawca i wystąpił z wnioskiem o dodatkową zapłatę. Po analizie dokumentów, naszym zdaniem, koszty wykonania zbiornika przeciwpożarowego objęte są ryczałtem za wykonanie przedmiotu zamówienia, podobnie jak koszty robót towarzyszących z tym związanych i nie stanowią robót dodatkowych. W świetle obowiązujących przepisów przeciwpożarowych wykonawca powinien mieć świadomość konieczności wybudowania zbiornika przeciwpożarowego.

Pierwsze z nich odnosi się m.in. do konieczności zapewnienia dla budynków użyteczności publicznej wody do ce-

lów przeciwpożarowych.

Według § 4, ust. 4 wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości powinna zapewnić sieć wodociągowa, a w przypadku braku możliwości przeciwpożarowy zbiornik wodny spełniający wymagania Polskiej Normy.

Drugie natomiast rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. potwierdza w § 24 ust. 1 źródła zasilania w wodę do celów przeciwpożarowych, tj. zasilanie z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody.

Zapis ten podaje w sposób jednoznaczny, że w remontowanym obiekcie, który należy do budynków wysokich (11 pięter), powinien być wybudowany zbiornik przeciwpożarowy.

Doświadczony wykonawca przystępujący do postępowania przetargowego na tak dużą inwestycję jak przebudowa i remont budynku należącego do budynków wysokich, powinien orientować się, że wybudowanie zbiornika przeciwpożarowego jest koniecznym elementem przebudowy.

Wobec powyższego całkowicie nieuprawnione jest stanowisko wykonawcy, który stwierdził, że nie mógł przewidzieć konieczności wykonania zbiornika przeciwpożarowego.