Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo

23 sierpnia 2018

NR 150 (Marzec 2017)

Odpowiedzialność za naruszenie Pzp

0 309

Przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych określają prawa i obowiązki zarówno podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy, jak i osób odpowiedzialnych za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania 
o udzielenie zamówienia. Działania sprzeczne z ustawowymi obowiązkami (w tym również zaniechania) są oceniane w kontekście odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy Pzp.

Mając na uwadze powyższą systematykę, wyróżnić można odpowiedzialność instytucjonalną (podmiotów zamawiających) oraz odpowiedzialność indywidualną (osób uczestniczących w postępowaniu.

Odpowiedzialność z tytułu naruszenia przepisów ustawy Pzp może być kwalifikowana na gruncie odpowiedzialności karnej, administracyjnej, cywilnej (w tym też odpowiedzialności pracowniczej wynikającej z Kodeksu pracy). Mimo że powyższe obowiązki zostały określone w przepisach jednej ustawy – Prawo zamówień publicznych, którą należy zakwalifikować do gałęzi prawa cywilnego, ich naruszenie wywołuje sankcje przewidziane w wielu aktach prawnych, z różnych dziedzin prawa, w zależności od charakteru uchybienia.

Odpowiedzialność instytucjonalna

Prawo zamówień publicznych zawiera przepisy regulujące odpowiedzialność za naruszenie ustawy, które zostały zamieszczone w dziale VII. Odpowiedzialność ta dotyczy niektórych podmiotów zamawiających, nie dotyczy natomiast osób wykonujących określone funkcje czy też podejmujących czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Przepisów o odpowiedzialności nie stosuje się do:

  • zamawiających określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 Pzp – jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych;
  • zamawiających określonych w art. 3 ust. 1 pkt 2 Pzp – państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;
  • zamawiających określonych w art. 3 ust. 1 pkt 5 Pzp – pozostałych podmiotów, które obowiązane są udzielić zamówienia, jeśli spełniają następujące przesłanki: ponad 50% wartości udzielanego przez nie zamówienia jest finansowane ze środków publicznych lub przez podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1–3a Pzp, wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, przedmiotem zamówienia są roboty budowlane w zakresie inżynierii lądowej lub wodnej określone w załączniku II do dyrektywy 2014/24/UE, budowy szpitali, obiektów sportowych, rekreacyjnych lub wypoczynkowych, budynków szkolnych, budynków szkół wyższych lub budynków wykorzystywanych przez administrację publiczną bądź usługi związane z takimi robotami budowlanymi.

Ważne!

Przepisy działu VII Pzp dotyczą tych zamawiających, którzy nie są poddani odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W katalogu tym znajdują się w głównej mierze tzw. zamawiający sektorowi. Brak tych przepisów (tak jak w ustawie z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych) powodował w istocie brak możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotów znajdujących się poza zakresem ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Kara pieniężna

Jedyną sankcją wskazaną w ustawie Pzp jest kara pieniężna nakładana na zamawiającego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w tym przypadku należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środki z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Kary pieniężne podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym.

Z praktycznego punktu widzenia nałożenie kary pieniężnej jest rozłożone w czasie z uwagi na ramy czasowe postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, w związku z szeroką paletą środków zaskarżania dostępnych podmiotom zamawiającym.

KIO w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt: KIO 1772/13, stwierdziła np. że: co do wniosku odwołującego o wyciągnięcie konsekwencji finansowych w stosunku do członków komisji zamawiającego prowadzącej ww. postępowanie na podstawie art. 200 ust. 2 pkt 6 Pzp, Izba wskazuje, że

Ważne!

kary pieniężne określone w art. 200 oraz 201 Pzp nakłada Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w drodze decyzji administracyjnej. Krajowa Izba Odwoławcza nie jest uprawniona do nałożenia na zamawiającego, na tej podstawie, kary pieniężnej.

Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej jest możliwe w następujących przypadkach:

Jeżeli zamawiający udziela zamówienia:

  • z naruszeniem przepisów ustawy określających przesłanki stosowania trybów udzielania zamówienia: negocjacji bez ogłoszenia, z wolnej ręki lub zapytania o cenę. Wymienione zostały tutaj niektóre tryby, o których mowa w art. 10 ust. 2 Pzp (czy też w art. 134 Pzp), które mogą być stosowane wyłącznie w sytuacjach określonych w przepisach dotyczących poszczególnych przesłanek; nie są to jednak wszystkie tzw. tryby specjalne, bowiem ustawodawca pominął tryb negocjacji z ogłoszeniem (jest to jednak uzasadnione, bowiem tryb ten dla zamawiającego sektorowego jest trybem podstawowym), dialogu konkurencyjnego, partnerstwa innowacyjnego albo licytacji elektronicznej; warto wskazać, że w judykaturze panuje zgodny pogląd, iż przesłanki pozwalające na odstępstwo od zasady stosowania trybów konkurencyjnych należy intepretować ściśle – potwierdzeniem tej tezy jest m.in. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 maja 1995 r., sygn. akt: C-57/94, w którym czytamy m.in.: (…) postanowienia art. 9 dyrektywy 71/305 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, które zezwalają na odstępstwa od zasad służących zapewnieniu skuteczności praw, jakie Traktat przyznaje w ramach zamówień publicznych, należy interpretować ściśle. Ciężar udowodnienia faktycznego istnienia nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odstępstwo spoczywa na osobie mającej zamiar powołać się na te okoliczności;
  • bez wymaganego ogłoszenia – w postępowaniu istnieje obowiązek publikowania różnych ogłoszeń wskazanych w ustawie dla poszczególnych trybów (lit. b dotyczy wszystkich trybów), m.in. ogłoszenie o zamówieniu czy też ogłoszenie o udzieleniu zamówienia; ustawodawca nie wskazał konkretnego ogłoszenia, a więc należy uznać, że przesłanka ta dotyczy każdego obligatoryjnego ogłoszenia, o którym mowa w ustawie Pzp;
  • bez stosowania ustawy – chodzi tu o zawarcie umowy z całkowitym pominięciem przepisów ustawy Pzp, mimo że wartość zamówienia przekracza minimalne progi stosowania ustawy (tj. art. 4 pkt 8 lub art. 133 ust. 1 Pzp)1; identycznie należy intepretować udzielenie zamówienia bez wymaganej formy, tj. pisemnej pod rygorem nieważności – art. 139 ust. 2 Pzp.

Naruszenie ww. przepisów (o których mowa w lit. a–c) nie będzie stanowiło odpowiedzialności w postaci kary pieniężnej, w sytuacji gdy zamawiający nie udzieli zamówienia, co oznacza, że gdy do zawarcia umowy w sprawie zamówienia nie dojdzie, to nie będzie można przypisać odpowiedzialności zamawiającemu, który przeprowadził postępowanie z naruszeniem ww. przepisów.

Bez znaczenia są również okoliczności, które doprowadziły do braku zawarcia umowy, mogą one dotyczyć zamawiającego (unieważnienie postępowania), jak i wykonawcy (uchylenie się od zawarcia umowy). Jeżeli zamawiający dokonuje zmian w zawartej umowie z naruszeniem przepisów ustawy, a więc w sposób niezgodny z treścią art. 144 Pzp.

Dodatkowo ustawa wymienia kolejne uchybienia skutkujące nałożeniem kary pieniężnej, pod warunkiem że naruszenie to musi mieć wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia, tj.:

  • określa warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję,
  • opisuje przedmiot zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję,
  • prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia z naruszeniem zasady jawności,
  • nie przestrzega terminów określonych w ustawie,
  • wyklucza wykonawcę z postępowania o udzielenie zamówienia z naruszeniem przepisów ustawy określających przesłanki wykluczenia,
  • odrzuca ofertę z naruszeniem przepisów ustawy określających przesłanki odrzucenia oferty,
  • dokonuje wyboru najkorzystniejszej oferty z naruszeniem przepisów ustawy.
  • Wysokość kary pieniężnej ustala się w zależności od wartości zamówienia. Jeżeli wartość zamówienia:
  • jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 – kara pieniężna wynosi 3000 zł;
  • jest równa kwocie lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, a jest mniejsza niż 10 000 000 euro dla dostaw lub usług oraz 20 000 000 euro dla robót budowlanych – kara pieniężna wynosi 30 000 zł;
  • jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 10 000 000 euro dla dostaw lub usług oraz 20 000 000 euro dla robót budowlanych – kara pieniężna wynosi 150 000 zł.

Odpowiedzialność indywidualna

Czynności w imieniu zamawiającego podejmują osoby, którym ustawa Pzp wyznacza określone funkcje. Najważniejszą funkcję w postępowaniu o udzielenie zamówienia pełni kierownik zamawiającego, bowiem on odpowiada za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia.

Ważne!

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 3 Pzp przez kierownika zamawiającego należy rozumieć osobę lub organ, który zgodnie z obowiązującymi przepisami, statutem lub umową jest uprawniony do zarządzania zamawiającym, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez zamawiającego.

A zatem funkcję kierownika zamawiającego pełni zawsze osoba wyznaczona z mocy prawa. Natomiast kierownik zamawiającego może powierzyć pisemnie wykonywanie zastrzeżonych dla niego czynności pracownikom zamawiającego.

Pozostałe osoby, które wykonują określone czynności, powoływane są zawsze przez kierownika zamawiającego. Wskazać tu należy członków komisji przetargowej czy biegłego, o którym mowa w art. 21 ust. 4 Pzp. Za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiadają także inne osoby w zakresie, w jakim powierzono im czynności w postępowaniu oraz czynności związane z przygotowaniem postępowania. Osoby te nie muszą pozostawać w stosunku pracy z zamawiającym.

Ważne!

Niewłaściwe wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów ustawy Pzp może być podstawą do ustalenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zgodnie z art. 4 ww. ustawy odpowiedzialności podlegają:

  • osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów;
  • kierownicy jednostek sektora finansów publicznych;
  • pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2;
  • osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami;
  • osoba obowiązana lub upoważniona do działania w imieniu podmiotu publicznego lub prywatnego, który oferuje pomocnicze działania zakupowe na rynku, któremu kierownik zamawiającego powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – jeżeli zamawiający jest jednostką sektora finansów publicznych lub udzielane zamówienie publiczne jest finansowane ze środków publicznych;
  • osoby wymienione w art. 4a w zakresie realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych.

Karami z tego tytułu są upomnienie, nagana, kara pieniężna, zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Karę pieniężną wymierza się w wysokości od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego – należnego w roku, w którym doszło do naruszenia.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów

W art. 17 ww. ustawy zawarty został katalog zamknięty naruszeń ustawy Pzp, który grozi odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przede wszystkim ustawodawca określił istotne delikty z punktu widzenia zasad udzielania zamówień publicznych, bez względu na wystąpienie szkody materialnej. Zatem naruszeniem będzie:

  1. Opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję – z przepisu wynika, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych można przypisać nie tylko osobie, która udzieliła zamówienia – podpisała umowę, ale także osobie, która opisała przedmiot zamówienia publicznego w sposób, który mógł utrudniać uczciwą konkurencję, a do udzielenia zamówienia publicznego doszło2. Zakazane jest więc dokonywanie opisu przedmiotu zamówienia nie tylko takiego, który utrudnia uczciwą konkurencję, wskazując na konkretny produkt, ale i takiego, który potencjalnie mógłby wpłynąć na konkurencję na rynku. Zakaz ten nie oznacza konieczności nabycia przez zamawiającego dostaw, usług czy robót budowlanych nieodpowiadających jego potrzebom, zarówno co do jakości, funkcjonalności czy wymaganych parametrów technicznych, a jedynie nakazuje dopuścić konkurencję między wykonawcami mogącymi spełnić postawione wymogi w odniesieniu do przedmiotu zamówienia bez ograniczania dostępu do niego. Stąd bardzo istotną czynnością zamawiającego jest dokonanie opisu...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy