Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo

9 marca 2020

NR 182 (Marzec 2020)

Pytania a interpretacje na korzyść wykonawcy

69

W przestrzeni zamówień publicznych funkcjonują dwie reguły, które na pierwszy rzut oka wydają się pozostawać ze sobą w kolizji. Pierwszą z nich jest utrwalona i powszechnie aprobowana reguła interpretacji na korzyść wykonawcy. Drugą jest reguła, zgodnie z którą wykonawcy zobowiązani są do kierowania zapytań względem niejasnych postanowień SIWZ, pod rygorem poniesienia negatywnych konsekwencji.

Reguła interpretacji na korzyść wykonawcy jest jedną z dyrektyw wykładni nakazujących rozstrzyganie wątpliwości w zgodności z interesem określonej kategorii podmiotów. W ujęciu konstrukcyjnym wykazuje ona tożsamość z regułami in dubio pro reo (rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść oskarżonego) oraz in dubio pro tributario (rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika). Należy jednak wskazać, że w przeciwieństwie do niektórych reguł in dubio nie została ona wprost wyrażona w prawie pozytywnym. Pochodzenia analizowanej dyrektywy wykładni należy upatrywać w dorobku orzeczniczym, zarówno KIO, jak i organów sądowych, w tym SN. 

Krajowa Izba Odwoławcza, w uchwale z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt: KIO/KD 38/17, wskazała, że: reguła ta wynika z prawniczej paremii in dubio contra proferentem znaczącej w języku polskim „wątpliwości należy tłumaczyć przeciw autorowi”. Nie ulega wątpliwości, że zamawiający jest autorem ogłoszenia o zamówieniu i SIWZ, które zostały zredagowane przez zamawiającego. KIO ukazuje związek genetyczny analizowanej reguły z dyrektywą wykładni contra proferentem, która zgodnie z zapatrywaniem przedstawicieli doktryny powinna być stosowana powszechnie, także w profesjonalnym obrocie handlowym, ponieważ ryzyko wieloznaczności wyrażeń powinien ponosić ten, kto wyrażenia formułował (zob. Z. Radwański, Wykładnia oświadczeń woli składanych indywidualnym adresatom, Wrocław 1992, s. 133–134). 

Analiza reguły in dubio

Takie uzasadnienie dla analizowanej reguły in dubio potwierdza również SN, który w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt: IV CSK 363/18, wskazał, że: to na zamawiającym spoczywa obowiązek pełnego i jednoznacznego opisu przedmiotu zamówienia jeszcze przed wszczęciem postępowania o jego udzielenie. Powinien on więc przygotować niezbędną dokumentację (osobiście lub za pomocą osób trzecich). Jeżeli powstają wątpliwości co do jednoznaczności postanowień SIWZ (a szerzej: dokumentacji zamawiającego, w oparciu o którą wykonawcy składają oferty), muszą być one rozstrzygane na korzyść wykonawcy. Przeciwny wniosek byłby sprzeczny z art. 29 ust. 1 Pzp. W konsekwencji, jeżeli dokumentacja sporządzona przez zamawiającego zawiera nieścisłości, nie jest jednoznaczna, nie można negatywnymi skutkami obciążać oferentów (a więc potencjalnych wykonawców), ale zamawiającego – jako autora tej dokumentacji. 

Sąd Okręgowy w Szczecinie wskazał ponadto, że obowiązywanie reguły interpretacyjnej „na korzyść wykonawcy” uzasadnia także jej związek z wyrażoną w art. 7 ust. 1 Pzp kwestią przejrzystości, która oznacza również zakaz wyciągania negatywnych konsekwencji wobec wykonawcy wskutek niedopełnienia przez niego obowiązku, który nie wynika wyraźnie z dokumentacji przetargowej lub obowiązujących przepisów prawa krajowego, lecz jedynie z wykładni tych przepisów lub dokumentacji, a także z uzupełniania przez krajowe organy lub sądownictwo występujących w tej dokumentacji luk (wyrok SO w Szczecinie z dnia 7 marca 2018 r.,
sygn. akt: VIII Ga 102/18, z szerokim powołaniem na orzecznictwo TSUE). 
 

Ważne

Analizowana reguła in dubio zakorzeniona jest w standardzie normatywnym należytego sporządzenia dokumentacji przetargowej przez zamawiającego, będącego jej autorem. Ewentualne odchylenia od wzorca nie powinny negatywnie wpływać na pozycję podmiotów ubiegających się o uzyskanie zamówienia (wyrok KIO z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt: KIO 1967/19; wyrok KIO z 3 października 2019 r., sygn. akt: KIO 1827/19). Zasadne jest zatem podkreślenie, że zastosowanie omawianej dyrektywy wykładni może nastąpić dopiero po uprzednim przesądzeniu, że dokumentacja sporządzona na potrzeby postępowania obarczona jest mankamentami, które mogą zostać usunięte w procesie interpretacji. Mogą one ujawniać się m.in. w rozbieżnym (niejednolitym) sposobie opisania kryterium oceny ofert (zob. wyrok KIO z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt: KIO 2284/19; KIO 2288/19) czy nieprecyzyjnym opisaniu warunków udziału w postępowaniu (wyrok KIO z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt: KIO 1463/19). 


Jak wskazała KIO w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt:

KIO 1463/19: aby stwierdzić, że one zaistniały, należy wpierw odnieść się do całokształtu treści SIWZ i uznać, że wątpliwości takie można było powziąć lub przyjąć inne rozumienie danych postanowień i wymogów (tak również wyrok KIO z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt: KIO 887/18, KIO 896/18, KIO 916/18). KIO odmówiła zastosowania reguły interpretacji na korzyść wykonawcy, uznając, że nie wystąpiły rzeczywiste wątpliwości co do sposobu interpretacji SIWZ, a wykonawca przeprowadzonymi wywodami intencjonalnie podjął próbę wykazania stanu przeciwnego wyłącznie w celu wtórnego uchylenia warunków udziału w postępowaniu, których nie spełnia (wyrok KIO z dnia 15 października 2018 r., sygn. akt: KIO 1946/18). 

Analiza orzeczeń KIO pozwala wskazać również przypadki, w których KIO odmawia zastosowania analizowanej reguły. Jak wskazała w wyroku z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt: KIO 2041/19: rozszerzenie tej zasady także na możliwość zastosowania art. 93 ust. 1 pkt 7 Pzp należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ mogłoby doprowadzić do kuriozalnej sytuacji, w której zamawiający byłby zobowiązany do zawarcia umowy, co do której już przed jej podpisaniem miałby wiedzę, że może ona podlegać unieważnieniu.

Obowiązek zadawania pytań

Ukonstytuowanie reguły starannego działania wykonawcy, nakazującej kierowanie pytań do SIWZ, nastąpiło wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt: IV CSK 626/13, w którym wyrażono tezę, że: w danych okolicznościach składanego i przyjmowanego zamówienia publicznego oraz wątpliwości występujących po stronie wykonawcy, art. 38 Pzp stanowi w związku z art. 354 § 2 k.c. nie tylko uprawnienie, ale także obowiązek wykonawcy zwrócenia się do zamawiającego o wyjaśnienie treści SIWZ; zaniechanie tej powinności może być podstawą zarzucenia wykonawcy niedochowania należytej staranności wymaganej od przedsiębiorcy przez art. 355 § 2 k.c. Przyjęte przez SN stanowisko uwzględnienia okoliczności, że: postanowienia SIWZ są wprawdzie przygotowywane przez profesjonalistę, ale ich adresatem są również profesjonalni uczestnicy obrotu (wyrok KIO z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt: KIO 2081/14). 

Przytoczona reguła, zakorzeniona w ww. przepisach Pzp i Kodeksu cywilnego, znajduje swoje uzasadnienie w standardzie należytego zachowania wykonawców, którzy jako profesjonaliści powinni korzystać z przyznanych im uprawnień, w celu ochrony własnych interesów. Zaniechanie skorzystania z uprawnienia zakodowanego w art. 38 ust. 1 Pzp może stanowić okoliczność obciążającą wykonawcę, w tym przez odstąpienie od zastosowania reguły interpretacji na korzyść wykonawcy. 
 

Ważne

Odwołania do stanowiska SN wyrażonego w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. można odnaleźć m.in. w wyrokach KIO, w tym w orzeczeniach wydanych w tożsamym okresie co judykaty, w których organ ten odwołał się do reguły interpretacji na korzyść wykonawcy. Wśród nich występują również orzeczenia, w których wprost odniesiono się do obu z wymienionych reguł. Tytułem przykładu KIO w wyroku z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt: KIO 425/10, odnosząc się do stanowiska odwołującego, iż treść SIWZ zawierała niejednoznaczne zapisy, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie winny być interpretowane na korzyść wykonawcy, (…) uznała powyższe stanowisko za niezasadne. Otóż jeśli treść SIWZ budzi wątpliwości, to wykonawca winien wystąpić do zamawiającego w trybie art. 38 Pzp do wyjaśnienia ich treści.


Krajowa Izba Odwoławcza, odwołując się do ww. orzeczenia SN, uznała m.in., że wykonawca ma obowiązek skierowania pytań do SIWZ w przypadku powzięcia wątpliwości co do rodzajów dokumentów, które należy załączyć do oferty (wyrok KIO z 18 lutego 2019 r., sygn. akt: KIO 134/19). Niedochowanie tego wymogu, skutkujące złożeniem oferty niespełniającej wymogów SIWZ, może obarczać wykonawcę i skutkować odrzuceniem złożonej przez niego oferty. 

Sąd Najwyższy w wyroku wydanym 4 lipca 2019 r., sygn. akt: IV CSK 363/18, uzupełnił stanowisko wyrażone w orzeczeniu z 5 czerwca 2014 r. o wskazanie jednej z granic obow...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 11 wydań czasopisma "Monitor Zamówień Publicznych"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Roczny dostęp do filmów instruktażowych
  • Cykl szkoleń online
  • Indywidualne konsultacje
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy