Nowelizacja z 22 czerwca 2016 r. wprowadziła – obok ceny – kryterium kosztu, które może być stosowane jako dodatkowe kryterium obok ceny albo jako samodzielne kryterium bez stosowania kryterium ceny. Kryterium kosztu może być zastosowane jako jedyne kryterium w postępowaniu o wadze 100%.
Ustawodawca wskazał w art. 91 ust. 3b i 3c Pzp, że kryterium kosztu można określić z wykorzystaniem rachunku kosztów cyklu życia.
POLECAMY
Cykl życia, na potrzeby zamówień publicznych, zdefiniowano w art. 2 pkt 1a Pzp, jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności: badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie.
Kryterium kosztu
W przypadku zastosowania kryterium kosztu w zamówieniach publicznych rachunek kosztów cyklu życia może obejmować w szczególności koszty:
- poniesione przez zamawiającego lub innych użytkowników, związane z:
- nabyciem,
- użytkowaniem, w szczególności zużycie energii i innych zasobów,
- utrzymaniem,
- wycofaniem z eksploatacji, w szczególności koszty zbierania i recyklingu;
- przypisywane ekologicznym efektom zewnętrznym, związane z cyklem życia produktu, usługi lub robót budowlanych, dotyczące emisji gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń, oraz inne związane z łagodzeniem zmian klimatu, o ile ich wartość pieniężną można określić i zweryfikować.
W przypadku gdy zamawiający szacuje koszty z wykorzystaniem podejścia opartego na rachunku kosztów cyklu życia przedmiotu zamówienia, musi określić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dane, które mają przedstawić wykonawcy, oraz metodę, którą zastosuje do określenia kosztów cyklu życia na podstawie tych danych.
Ważne!
Jeżeli na mocy przepisów prawa Unii Europejskiej, określonych w załączniku XIII do dyrektywy 2014/24/UE lub w załączniku XV do dyrektywy 2014/25/UE, zostanie wypracowana wspólna metoda kalkulacji kosztów cyklu życia, będzie ona obowiązkowo stosowana przez zamawiających.
Aktualnie takiej metody na poziomie europejskim nie wypracowano. Metodę taką na podstawie delegacji ustawowej określił natomiast Minister Inwestycji i Rozwoju w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie metody kalkulacji kosztów cyklu życia budynków oraz sposobu przedstawiania informacji o tych kosztach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1357). Rozporządzenie weszło w życie 14 lipca 2018 r.
Pojęcie rachunku kosztów cyklu życia (Life Cycle Cost – LCC) obejmującego koszty ponoszone w czasie cyklu życia produktu, usługi lub roboty budowlanej nie jest niczym nowym, a analizy kosztów cyklu życia umożliwiające znalezienie zadowalającej, opartej na rzetelnej informacji, odpowiedzi na pytanie, które projekty są najbardziej rentowne w długiej perspektywie, są od wielu lat wykorzystywane na rynku komercyjnym, sporadycznie na rynku zamówień publicznych.
Rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie ma jednak na celu zastąpienia tych analiz ani ułatwiania podejmowania decyzji gospodarczych, służących badaniu opłacalności poszczególnych projektów.
Ważne!
Celem wydania ww. rozporządzenia była potrzeba zapewnienia ujednolicenia i wiarygodności kalkulacji służących wyliczeniu kosztów wynikających z ofert różnych wykonawców, które będą oceniane według kryteriów oceny ofert. Wydane zatem zostało w celu ujednolicenia porównania ofert.
Ustawodawca w związku z tym bardzo ograniczył składniki kosztów, które zostaną ujęte w zaproponowanej metodzie. Uwzględnił tylko te koszty, które mogą różnić się pomiędzy poszczególnymi ofertami, i tylko te koszty, które można w wiarygodny sposób wyliczyć. Pominął – i jest to w mojej ocenie zgodne z celem wydania rozporządzenia – zmiany kosztów w czasie i ryzyka związane ze zmianami kosztów np. nośników energii.
W przyjętej metodzie ustawodawca pominął także koszty związane z wycofaniem budynku z eksploatacji, w szczególności koszty zbierania i recyklingu, a także koszty przypisywane ekologicznym efektom zewnętrznym, związane z cyklem życia. Pierwsze koszty pominął zapewne ze względu na przyjęty okres obliczeniowy życia budynku – 30 lat, wychodząc z założenia, że budynki w Polsce po tym okresie nie są jeszcze wycofywane z eksploatacji, a drugie z kosztów uznał za zbyt trudne do wyliczenia.
Przypomnijmy, że metoda określenia kosztów przypisywanych ekologicznym efektom zewnętrznym powinna spełniać łącznie następujące warunki: być oparta na kryteriach obiektywnie możliwych do zweryfikowania i niedyskryminujących, a także dostępna dla wszystkich zainteresowanych stron.
Tak, by dostarczenie danych przez wykonawców działających z należytą starannością nie było nadmiernie uciążliwe, także dla wykonawców z państw trzecich, będących stronami Porozumienia Światowej Organizacji Handlu w sprawie zamówień rządowych lub innych umów międzynarodowych, których stroną jest Unia Europejska.
Kalkulacja i obliczanie kosztów użytkowania
W przyjętym rozporządzeniu ustawodawca określił, że kalkulację kosztów cyklu życia budynku zamawiający sporządza na formularzu danych do określenia kosztów cyklu życia budynku, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. W rachunku tym nie uwzględnia się podatku od towarów i usług. W przypadku zastosowania kalkulacji w odniesieniu do części budynku koszty nabycia, użytkowania oraz utrzymania oblicza się dla tej części.
Kalkulację kosztów cyklu życia budynku oblicza się jako sumę kosztów nabycia, użytkowania oraz utrzymania budynku, według wzoru:
\(Cg = Cn + Cuz + Cut\)
gdzie:
Cg– koszty cyklu życia budynku w 30-letnim okresie życia budynku, zwanym dalej „okresem obliczeniowym”,
Cn– koszty nabycia,
Cuz– koszty użytkowania,
Cut– koszty utrzymania.
Pierwsze z kosztów – koszty nabycia – zamawiający określa na podstawie ceny oferty. Przepis ten budzi wątpliwości wobec zawartego w § 6 rozporządzenia stwierdzenia, że w rachunku kosztów cyklu życia budynku nie uwzględnia się podatku od towarów i usług. Należy to zapewne rozumieć w taki sposób, że koszty te zamawiający określa na podstawie ceny oferty pomniejszonej o podatek od towarów i usług.
Ważne!
Sposób obliczenia ceny oferty zamawiający podaje w specyfikacji istotnych warunków zamówienia odmiennie dla postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane przy wynagrodzeniu ryczałtowym i kosztorysowym, i dla postępowań na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych. Do obliczenia tej ceny wykonawcy wykorzystują odpowiednio dokumentację projektową wraz ze specyfikacjami technicznymi wykonania i odbioru robót albo program funkcjonalno-użytkowy i warunki umowy określone przez zamawiającego.
Drugie z kosztów – koszty użytkowania – odnosi się do kosztów ponoszonych przez zamawiającego w 30-letnim okresie obliczeniowym wynikających ze zużycia energii i wody w projektowanym budynku.
Koszty użytkowania związane z przewidywanym zużyciem energii końcowej lub nośników energii oraz wody oblicza się jako sumę iloczynów ilości zużywanej w ciągu roku energii końcowej lub nośników energii oraz wody, cen jednostkowych energii końcowej lub nośnika energii oraz wody i okresu obliczeniowego, według wzoru:
\(Cuz = 30 • (En• Cjn)\)
gdzie:
30 – okres obliczeniowy,
n – każdy kolejny rodzaj energii końcowej lub nośnika energii oraz wody,
En– ilość n-tej energii końcowej lub n-tego nośnika energii oraz wody zużywanej w ciągu roku,
Cjn – cena jednostkowa n-tej energii końcowej lub n-tego nośnika energii oraz wody.
Ważne!
Koszty użytkowania na potrzeby kalkulacji wylicza się dla zużycia energii na potrzeby ogrzewania budynku, przygotowania ciepłej wody użytkowej, chłodzenia budynku, zaopatrzenia w wodę i oświetlenia wbudowanego
Zamawiający określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia minimalną charakterystykę energetyczną budynku, ze wskazaniem maksymalnej ilości energii końcowej lub nośników energii zużywanych w ciągu roku, oraz maksymalne zużycie wody w ciągu roku.
Ważne!
Charakterystykę energetyczną budynku zamawiający opracowuje zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz. U., poz. 1200 oraz z 2015 r., poz. 151).
Sposób jej obliczenia i przedstawienia określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie metodologii wyznaczania charakterystyki energetycznej budynku lub części budynku oraz świadectw charakterystyki energetycznej. Co kryje się pod pojęciem minimalnej charakterystyki budynku, trudno wyjaśnić – ww. przepisy nie definiują tego pojęcia.
Dla zamówień na wykonanie robót budowlanych potrzebne dane zamawiający pozyska już przy opracowaniu projektu budowlanego, którego integralną częścią jest charakterystyka energetyczna budynku, co wynika z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). W przypadku zamówień na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych o takie dane należy uzupełnić program funkcjonalno-użytkowy.
Dodatkowo w celu obliczenia kosztów użytkowania zamawiający określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia rodzaj nośnika energii, ceny jednostkowe energii końcowej lub nośników energii oraz wody. Dane te zostaną ujęte w kalkulacji kosztów cyklu życia budynku. Ceny jednostkowe zamawiający określa na podstawie umów zawartych przez niego z dostawcami energii końcowej lub nośników energii oraz wody lub taryfikatorów publikowanych przez tych dostawców.
W odpowiedzi na podane informacje wykonawca określa w ofercie przewidywaną ilość energii końcowej lub nośnika energii oraz wody zużywanych w ciągu roku w budynku, którego budowę oferuje.
Zamawiający, obok wskazania tych ilości, winien zapewne podać sposób ich wyliczenia, tak aby można było zweryfikować poprawność danych przekazanych przez wykonawcę. Najpraktyczniej chyba byłoby, aby sposób ten był tożsamy z tym, jaki przyjął sam zamawiający do wyliczenia maksymalnej ilości energii końcowej lub nośników energii zużywanych w budynku oraz maksymalnego zużycia wody w ciągu roku.
Ważne!
W przypadku gdy podana przez wykonawcę w ofercie przewidywana ilość energii końcowej, nośnika energii lub zużywanej w ciągu roku wody jest niższa od wartości maksymalnej wskazanej przez zamawiającego, wykonawca będzie zobligowany do przedstawienia w ofercie rozwiązania, którego zastosowanie zapewni osiągnięcie wskazanych przez tego wykonawcę wartości.
Jak wynika z treści przepisu, w przypadku kryterium kosztu zamawiający, aby osiągnąć oszczędności w okresie użytkowania budynku w zużyciu energii lub wody, powinien dopuścić możliwość składania ofert na rozwiązania równoważne lub wariantowe, których wynikiem mogą być takie oszczędności.
Obliczenia kosztów użytkowania zamawiający dokonuje w tabeli nr 3 formularza danych do określenia kosztów cyklu życia budynku.
Koszty utrzymania
Ostatnie z kosztów, które zamawiający musi uwzględnić w kalkulacji kosztów cyklu życia, to koszty utrzymania. Wynikają one z eksploatacji budynku, umożliwiają utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym. Oblicza się je jako sumę jednostkowych kosztów utrzymania wyrobów w okresie obliczeniowym pomniejszonych o wartość gwarancji wykonawcy dla danego według wzoru:
\(Cut= ∑ (Ai – Bi)\)
gdzie:
i – każdy kolejny wyrób,
Ai– koszt utrzymania i-tego wyrobu w okresie obliczeniowym,
Bi – wartość gwarancji wykonawcy i-tego wyrobu.
Ai – czyli koszt utrzymania i-tego wyrobu w okresie obliczeniowym oblicza się według wzoru:
\(Ai = I • K • N\)
gdzie:
I – liczba jednostek wyrobu,
K – koszt wymiany jednostki wyrobu,
N – liczba cykli użytkowania wyrobu w okresie obliczeniowym.
W przypadku kryterium kosztu zamawiający, aby osiągnąć oszczędności w okresie użytkowania budynku w zużyciu energii lub wody, powinien dopuścić możliwość składania ofert na rozwiązania równoważne lub wariantowe, których wynikiem mogą być oszczędnośc
Do obliczenia tych kosztów zamawiający musi podać w specyfikacji istotnych warunków zamówienia rodzaje wyrobów i liczbę jednostek (I) każdego z tych wyrobów, które należy uwzględnić przy ustalaniu kosztu utrzymania. Dokonując wyboru ww. wyrobów, zamawiający powinien brać pod uwagę:
- ich wpływ na funkcjonowanie budynku,
- szacowany koszt wyrobów z uwzględnieniem montażu.
Dla każdego ze wskazanych wyrobów zamawiający musi podać koszt wymiany jednostki wyrobu. Koszt ten zamawiający określa na podstawie:
- analizy indywidualnej lub
- kosztorysowych norm nakładów rzeczowych zawierających jednostkowe nakłady rzeczowe przy wykorzystaniu metody interpolacji i ekstrapolacji – z uwzględnieniem cen jednostkowych robót określonych na podstawie danych rynkowych.
Taki koszt wymiany jednostki wyrobu (K) zamawiający może obliczyć na podstawie kosztorysu inwestorskiego, który powinien być opracowany przy uwzględnieniu cen rynkowych i uzupełniony o koszty demontażu. Dodatkowo dla każdego z wyrobów zamawiający musi podać liczbę cykli (N) użytkowania wyrobu w okresie obliczeniowym, uwzględniając funkcję budynku oraz przewidywany sposób jego użytkowania. W tym zakresie zamawiający winien posiłkować się załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, określającym liczbę cykli użytkowania wyrobu w okresie obliczeniowym dla wymienionych w nim rodzajów wyrobów. Dotyczy to przykładowo takich wyrobów jak okna, drzwi, posadzki, instalacje wewnętrzne budynku, dźwigi, elewacje, pokrycia dachowe.
Na podstawie tych danych zamawiający wyliczy składnik Ai, czyli koszt utrzymania i-tego wyrobu w okresie obliczeniowym. Zaproponowany w rozporządzeniu sposób wyliczenia tego kosztu w oderwaniu od danych z ofert wykonawców wskazuje, że koszt ten będzie tożsamy dla wszystkich złożonych ofert i nie będzie ich różnicował.
Inaczej będzie w przypadku drugiego składnika niezbędnego do obliczenia kosztów utrzymania – wartości gwarancji wykonawcy – Bi.
Wartość gwarancji wykonawcy i-tego wyrobu oblicza się według wzoru:
\(Bi = (Ai• 0g/ 30)\)
gdzie:
0g– okres gwarancji i-tego wyrobu wyrażony w latach,
Ai – koszt utrzymania i-tego wyrobu w okresie obliczeniowym.
Dla wyliczenia tego składnika zamawiającemu niezbędny jest okres gwarancji dla poszczególnych wyrobów. Okres ten wykonawca określa w ofercie.
Obliczenia kosztów utrzymania zamawiający dokonuje w tabeli nr 4 formularza danych do określenia kosztów cyklu życia budynku. W mojej ocenie tabela nr 4 opracowana jest niezgodnie z opisaną na podstawie rozporządzenia metodą.
Ważne!
Opracowana przez ustawodawcę tabela nie zawiera pozycji do obliczenia wartości gwarancji, składników Ai, Bi a także kosztów utrzymania i-tego wyrobu, czyli But = (Ai – Bi). Tym samym tę tabelę zamawiający powinien albo zmodyfikować, albo obliczeń dokonywać na dodatkowych tabelach.
Ostatnia tabela nr 5, o nazwie „Suma kosztów cyklu życia budynku”, wypełniana jest przez zamawiającego odrębnie dla każdej z ofert i stanowi zestawienie oraz podsumowanie kosztów nabycia, kosztów użytkowania i kosztów utrzymania.
Wyliczone przez zamawiającego koszty cyklu życia dla poszczególnych budynków oferowanych przez wykonawców będą stanowić podstawę do przyznania punktów wykonawcom w ramach kryterium oceny ofert określonego jako koszt.
W przypadku ofert o identycznym koszcie
W praktyce mogą zdarzyć się przypadki, gdy wykonawcy złożą oferty o takim samym koszcie. W sytuacji gdy koszt jest jedynym kryterium oceny ofert, zamawiający już w specyfikacji istotnych warunków zamówienia powinien przewidzieć, czy wybierze ofertę z niższym kosztem nabycia, czy z niższymi innymi kosztami cyklu życia. Może także, gdy takiej kwestii nie przewidzi, wezwać wykonawców, którzy złożyli oferty o takim samym koszcie, do złożenia w terminie określonym przez zamawiającego ofert dodatkowych. Wykonawcy, składając oferty dodatkowe, nie mogą zaoferować cen lub kosztów wyższych niż zaoferowane w złożonych ofertach.
Przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych regulują także sytuację, gdy nie można wybrać najkorzystniejszej oferty z uwagi na to, że dwie lub więcej ofert przedstawia taki sam bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów oceny ofert. Zamawiający spośród tych ofert wybiera ofertę z najniższą ceną lub najniższym kosztem, a jeżeli zostały złożone oferty o takiej samej cenie lub koszcie, zamawiający wzywa wykonawców, którzy złożyli te oferty, do złożenia w terminie przez niego określonym ofert dodatkowych.
Podsumowanie
Chociaż rozporządzenie opracowano na potrzeby oceny ofert w postępowaniu na roboty budowlane, uważam, że należałoby z niego korzystać już przy opracowaniu dokumentacji projektowej albo odpowiednio programu funkcjonalno-użytkowego. Na bazie tych opracowań zamawiający mógłby zlecić biuru projektów przygotowanie tabel zawierających informacje, które zamawiający jest zobligowany podać do obliczenia kosztu cyklu życia według kalkulacji przewidzianej w rozporządzeniu. I wreszcie – biuro projektów mogłoby na podstawie tych danych i cen jednostkowych z kosztorysu inwestorskiego wyliczyć koszt cyklu życia zaprojektowanego budynku, niejako „koszt inwestorski’. Mógłby on stanowić materiał porównawczy do ustalenia realności kosztów wynikających z ofert wykonawców i zidentyfikowania rażąco niskiego kosztu.
