Wartość robót budowlanych

Przepis ten nakazuje więc zwiększyć szacowaną wartość zamówienia o koszty przekazywanych przez zamawiającego dostaw i usług, które są konieczne do wykonania przez wykonawcę robót budowlanych.

Treść tego przepisu zmieniono w 2016 r.¹Zmiana polegała na dodaniu obowiązku uwzględniania wartości usług oraz dookreśleniu, że uwzględnianie wartości zarówno usług, jak i dostaw odbywa się wówczas, gdy są one niezbędne do wykonania tych robót budowlanych.

Po ponad roku od wejścia w życie tej zmiany okazuje się, że jej interpretacja budzi kontrowersje. Wątpliwości dotyczą odpowiedzi na pytanie, jakie usługi oddawane przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy można uznać za niezbędne do wykonania roboty budowlanej. Istnieje pogląd, że usługą, której wartość trzeba doliczyć, będzie m.in. koszt sporządzenia dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. Według tego poglądu usługa sporządzenia dokumentacji projektowej jest usługą niezbędną do wykonania robót budowlanych, a więc zgodnie z art. 33 ust. 2 Pzp należy jej wartość doliczyć do wartości roboty budowlanej.

Zgodnie z art. 647 k.c. zobowiązaniem inwestora jest dostarczenie projektu jako jednej z czynności związanych z przygotowaniem robót.W związku z tym wartość tego projektu jest ową niezbędną do wykonania robót usługą, o której mowa w art. 33 ust. 2 Pzp. Powyższy pogląd wydaje się całkowicie niesłuszny, tym niemniej należy go wziąć pod uwagę, ponieważ tego typu stanowisko reprezentują – przynajmniej niektóre – instytucje kontrolne. Od uchwalenia ustawy Pzp w 2004 r., aż do roku 2016, art. 33 ust. 2 nakazywał tylko uwzględniać wartość dostaw związanych z wykonywaniem robót budowlanych oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy.

W komentarzach do ustawy

Po wprowadzeniu zmian w tym przepisie doktryna nie wypowiedziała się jeszcze konkretnie na temat tych kontrowersji. I tak, np. Jerzy Pieróg napisał: Zamawiający może posiadać materiały i urządzenia przeznaczone do wykorzystania w robotach budowlanych będących przedmiotem zamówienia. Jeżeli zamierza je przekazać do użycia przez wykonawcę, powinien dokonać ich wyceny i powstałą wartość doliczyć do wartości zamówienia ustalonej w sposób przewidziany przepisami. Jeżeli zaś kosztorys inwestorski obejmuje te przedmioty, nie powinien ich odliczać od wartości udzielanego zamówienia. Podobnie należy traktować usługi własne lub świadczone przez inne podmioty, które zamawiający udostępni do dyspozycji wykonawcy².

Paweł Granecki, bez rozwijania tematu, napisał tylko: Przy obliczaniu wartości zamówienia na roboty budowlane w rozumieniu art. 2 pkt 8 Pzp uwzględnia się także wartość dostaw i usług oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy, jeżeli są one niezbędne do wykonania tych robót budowlanych³.

Małgorzata Stachowiak w komentarzu do ustawy Pzp ocenia: Jest to sytuacja, w której zamawiający, z różnych względów, zakupił lub w inny sposób nabył materiały lub ich część do wykonania robót budowlanych, bądź też osobno zamówił usługi niezbędne dla prawidłowego wykonania robót i zamierza przekazać je wykonawcy w celu użycia do wykonania robót⁴.

W komentarzu Ewy Wiktorowskiej i Ireny Skubiszak-Kalinowskiej też tylko cytuje się ustawowy przepis po nowelizacji⁵.

Jak widać, w powyższych komentarzach nie znajdziemy żadnego wyjaśnienia, jak identyfikować „usługi” zapisane w art. 33 ust. 2 Pzp. Trzeba więc ten temat rozważyć na podstawie ogólnych przepisów o szacowaniu wartości zamówienia na roboty budowlane.

Podstawa ustalania wartości zamówienia

Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Pzp podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy zaniżać wartości zamówienia lub wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia. Wynika stąd, że szacując wartość zamówień na roboty, należy brać pod uwagę wszelkie elementy zamówienia.

Ustawodawca określił, że przedmiotem zamówienia na roboty budowlane może być zaprojektowanie i wykonanie robót albo tylko wykonanie robót budowlanych. Artykuł 33 ust. Pzp opisuje sposoby szacowania wartości zamówienia na te rodzaje robót. Nie ulega większym wątpliwościom, że to zamawiający wybiera, czy udzielić zamówienia na same roboty budowlane, czy też według zasady „zaprojektuj i wybuduj”. Często zamawiający najpierw przygotowują dokumentację projektową (zlecając jej wykonanie zgodnie z przepisami ustawy Pzp), a następnie przeprowadzają przetarg na wykonanie robót budowlanych z wykorzystaniem powstałej dokumentacji projektowej jako opisu przedmiotu zamówienia.

Dokumentacja projektowa i specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych są częścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a następnie także umowy na roboty budowlane. Nie są one usługą przekazywaną wykonawcy, tylko dokumentami, na podstawie których roboty zostaną wykonane. Dokumenty te muszą być uprzednio przygotowane przez zamawiającego. Cena zapłacona za wykonanie dokumentacji projektowej i STWiORB nie ma wpływu na wartość robót.

Niezbędnym elementem robót budowlanych będzie usługa wykonania dokumentacji projektowej tylko w sytuacji inwestycji, według zasady „zaprojektuj i wybuduj”. W przeciwnym razie zamówienie na projekt i zamówienie na roboty budowlane są dwoma odrębnie szacowanymi zamówieniami i nie dubluje się wartości projektu w zamówieniu na roboty budowlane.

W przypadku przekazania takich usług przez zamawiającego (np. zamawiający zatrudnia już osoby do ochrony lub kierowania ruchem) wykonawca nie będzie ponosił kosztów tych usług, a więc może zaproponować niższą cenę za przedmiot zamówienia.

Podobnie ma się sytuacja z dostawami niezbędnymi do wykonania robót. W przypadku posiadania przez zamawiającego materiałów budowlanych, które chce on przeznaczyć na realizację inwestycji budowlanej, może to zrobić pod warunkiem doliczenia ich wartości do wartości udzielanego zamówienia.

Dla przykładu: cegły, pustaki, rury, cement, beton, kamień, żwir, piasek, drewno, żelbet, kostka brukowa, płyty chodnikowe, metale, ceramika, tworzywa sztuczne, glina, wełna mineralna, dachówka, farby, zaprawy, lepik, styropian, gips, wapno, kruszywo itp. – to różnego rodzaju materiały budowlane, które potencjalnie mogą być przekazane wykonawcy przez zamawiającego. Zamawiający może je zakupić wcześniej, ale ich wartość musi wliczyć do wartości robót budowlanych.

Dlaczego musi to zrobić? Po to właśnie, aby nie zaniżyć sztucznie wartości zamówienia. Z łatwością można sobie wyobrazić, że nieuczciwy zamawiający, balansując na granicy progów unijnych dla robót budowlanych⁶, w celu zaniżenia wartości robót nabywa wcześniej materiały budowlane, aby zmniejszyć wartość samych robót i ceny, jaką ma wyliczyć wykonawca.

Podobnie w przypadku usług (ochrona, obsługa itp.) – zamawiający mógłby chcieć samodzielnie zapewnić te usługi dla realizacji robót budowlanych i w ten sposób pomniejszyć wartość tych robót. Takie działanie jest godne krytyki i aby zapobiec tego typu działaniom, ustawodawca zawarł w ustawie art. 33 ust. 2 Pzp, który wyraźnie zastrzega konieczność doliczenia tego typu dostaw i usług do wartości zamówienia na roboty budowlane.

W świetle powyższego wyraźnie widać, że idea zaliczenia wartości dokumentacji projektowej, jako usługi niezbędnej do wykonania robót budowlanych, jest niesłuszna. Zamawiający w autonomiczny sposób decyduje, czy najpierw wykona dokumentację projektową (art. 33 ust. 1 pkt 1), czy zleci temu samemu wykonawcy zaprojektowanie i wybudowanie obiektu budowlanego (art. 33 ust. 1 pkt 2).

Wcześniej wykonana dokumentacja projektowa jest elementem umowy na roboty budowlane, częścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia, dokumentem, którego wartość została oszacowana wcześniej i zapłacona jako cena umowy z projektantem.

Napisanie warunków udziału w postępowaniu lub ustalenie kryteriów oceny ofert wymaga fachowego przygotowania i doświadczenia. Praca takiej osoby (osób) ma wymierną wartość. Są to zazwyczaj pracownicy zamawiającego, niekiedy będą to też osoby zaangażowane przez profesjonalną obsługę tzw. pomocy technicznej lub np. inżyniera kontraktu. Z pewnością da się oszacować wartość tej pracy i doliczyć do wartości robót budowlanych. Poza tym istotne jest również zaangażowanie obsługi prawnej, która przygotuje projekt umowy, będący przecież częścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Ta praca, czasem dosyć kosztowna, również zdaniem niektórych, potencjalnie powinna być uwzględniania jako wartość robót budowlanych. Zamawiający może też ponieść inne koszty związane z przygotowaniem umowy na roboty budowlane. Wydruk i oprawienie umowy, wynajęcie sali na uroczyste podpisanie umowy – czy to też jest usługa oddana do dyspozycji wykonawcy robót budowlanych? W naturalny sposób nasuwa się odpowiedź, że nie.

Opinia UZP

W związku z niedostatecznym odniesieniem się dotychczas do tematu przez doktrynę i orzecznictwo zamówień publicznych Urząd Zamówień Publicznych opublikował opinię prawną pt. „Szacowanie wartości zamówienia na roboty budowlane z uwzględnieniem dostaw i usług oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy”8, w której dokonuje analizy celu art. 33 ust. 2 Pzp, dochodząc do następujących wniosków: Dostawy i usługi, o których mowa w tym przepisie, stanowią zatem wartość dodaną dla wykonawcy, która w szczególności może zmniejszyć zakres świadczenia wykonawcy, dzięki przekazaniu określonego rodzaju materiałów lub komponentów budowlanych lub ułatwić realizację zamówienia poprzez udostępnienie parku maszynowego. Ich wartość musi zostać uwzględniona w szacunkowej wartości zamówienia, gdy są one niezbędne do jego wykonania.

W konsekwencji, aby w odniesieniu do określonego zamówienia realizował się obowiązek, o którym mowa w art. 33 ust. 2 Pzp, usługi lub dostawy przekazywane wykonawcy muszą stanowić element zamówienia. Innymi słowy, gdyby zamawiający nie przekazał tych usług lub dostaw wykonawcy, to stanowiłyby one element jego świadczenia.

W końcowej części opinii podjęta została również kwestia dokumentacji projektowej, co opisano następująco:

Usługi przygotowania dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych są nabywane przez zamawiającego w celu przygotowania opisu przedmiotu zamówienia, który stanowić będzie element specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Nabycie ww. usług i ich udostępnienie w ramach dokumentacji postępowania stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku zamawiającego, dotyczącego przygotowania opisu przedmiotu zamówienia, zgodnie z art. 31 ust. 1 Pzp. Usługi te nie są oddawane do dyspozycji wykonawcy w celu wykorzystania w ramach realizowanych przez niego prac. W konsekwencji koszt zakupu tych usług nie powinien być uwzględniany w wartości szacunkowej zamówienia.

Przypisy:

1. Zmiana dokonana ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1020). Zmiana weszła w życie 28 lipca 2016 r.
2. Komentarz do art. 33, J. Pieróg, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. 14, Warszawa 2017
3. P. Granecki, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2016, str. 479.
4. W. Dzierżanowski, J. Jerzykowski, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2018.
5. E. Wiktorowska, I. Skubiszak-Kalinowska, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2017.
6. Opinia zawarta w Informatorze Urzędu Zamówień Publicznych nr 4/2017, październik–grudzień 2017, str. 44–45, opublikowany na //www.uzp.gov.pl w dniu 26 stycznia 2018 r.